期盼依法治教依章办学新局面

昨日，教育部发布消息，核准北京大学、清华大学等9所高校章程。至此，教育部已分4批核准了32所部属高校章程，一些省按照管理权限也核准了部分地方高校章程。高校章程建设已取得阶段性成果，到2015年全面形成一校一章程的格局指日可待。

我们在欣喜我国高校进入“有章可依”阶段的同时，更期盼“有章必依”、“依章办学”新局面的到来。

新中国高等教育发展60多年，高等教育规模已居世界第一，为什么高校基本上还处于“无章程”状态？重要的原因在于，我国高校事实上是政府的下属机构，被纳入参照国家行政机构等级权力模式建立的严格的科层式治理结构，政府控制着学校教学、科研、财务、后勤等所有方面，按照层级拨付进行资源分配；政府集举办者、管理者、办学者为一体，权力过于集中、统得过多、管得过严，高校处于一种非自主的地位。也就是说，高校的发展不是由自己而是由政府主导和决定的，高校无需也不能对自己的组织体系、组织行为作出设计和规定，高校章程失去它存在的意义和价值。发展自主权的不足必然导致自主发展能力的不足，这种整体“自主性”的缺失，是我国高校“无章程”状态的根本原因。

制定一部章程并不难，难的是使章程真正发挥“高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则”的作用。如果中央和省级政府及其教育主管部门对高校的管理模式不做进一步调整，如果高校办学自主权得不到进一步落实和扩大，如果高校自主发展的能力得不到提高，高校章程很难真正实施。我们固然要重视章程文本的制定，但更为关键的，必须高度重视章程实施的本质前提的建设——努力促进高校自主发展。

落实和扩大高校办学自主权是《高等教育法》的要求，是高校依章办学的前提。高校自主性的缺失，主要不是高校不想自主，而是客观条件制约了高校自主发展。计划经济条件下集权管理的理念至今影响深远，加上中国高等教育的主体是政府投资举办的公办学校，所以在高校与政府的关系中，政府处于主动和强势的一面，建立符合高等教育发展规律的高校与政府的关系，关键在政府。笔者认为，目前制约高校自主办学的一个瓶颈是政府把高校作为其下属机构的习惯管理思维和管理模式没有从根本上得到改变，高等学校从属于政府部门的地位没有得到根本改变, 高校独立法人的主体地位没有得到落实。

提升高校自身自主发展的能力是依章办学的关键。在长期非自主状态下，我国高校自主发展的能力明显不足，主要表现在内部发展动力不足、科学的高校内部治理结构尚未形成、获取社会资源的能力不足和自我约束机制不健全等方面。章程建设和高校自主发展是相互促进的，要充分利用制定和完善章程的契机，推进现代高校制度建设，形成科学决策、权力制衡、学术治校、民主参与、有效监督的高校治理结构。

章程建设是《教育法》和《高等教育法》的明确规定，所以“依章办学”本身是“依法治教”的重要内涵，而“依章办学”更有赖于“依法治教”大环境的深入推进，特别是在落实办学自主权、强化社会参与和社会支持等方面。党的十八届四中全会即将召开，全面推进依法治国成为时代主题，期盼借此东风，迎来依法治教依章办学新局面！

（作者系北京物资学院院长）