瞿振元：政府要把更多的权力下放给高校

原标题：建设中国特色高等教育治理体系，推进治理能力现代化

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，将“国家治理体系和治理能力现代化”提高到国家战略的高度。这个总目标既是国家的治理学说，也是我国下一步改革的工作目标。长期以来，我们的话语体系中出现的大多是“管理”二字，《决定》则突出了“治理”二字，而且还强调治理体系、治理能力要实现现代化，这标志着党在执政理念与治国方略上实现了新的重大思想解放，成为《决定》的最大亮点。国家的治理是一个系统工程，各方面制度的相互协调，才能构建一个科学合理的国家治理体系，全面提高国家的治理能力和治理绩效。而实现这一总目标则要“整体推进和重点突破相促进，加强顶层设计和摸着石头过河相结合”，同时要在法治的基础上正确处理国家与社会、政府与市场、中央与地方、政府行政与公众参与、经济效率与社会公平等关系。

随着我国市场经济中行为主体、利益主体的多元化，政府与民众、社会、企业、学校的关系日益趋向平等、双向、互动、协同。在从管理向治理转变、推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，实现教育治理体系和治理能力的现代化已成为我国当前一个紧迫而现实的任务。高等教育作为国家教育体系的最高阶段，其自身担负的人才培养、科学研究、社会服务的使命使其在与政府、社会和市场的关系上具有不同于其他阶段教育的独特性。因此，推进高等教育治理体系和治理能力的现代化就成为我们目前迫切需要解决的重要课题。

一、中国特色高等教育治理体系的提出

中国特色高等教育治理体系的提出，代表着我国在新的时代背景下高等教育管理体制的与时俱进的变革。从“治理”的内涵看，全球治理委员会对治理是如此界定的：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和，并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度安排和规则，也包括各种人们认同的、符合其利益的非正式的制度安排。自20世纪80年代以来，世界高等教育改革的重点之一即在于治理政策的调整，主要趋势表现为减少国家的管控，强化大学的自主，引进更多的市场力量，讲求绩效责任，并且期待大学与社会有更多的合作。

当前我国高等教育已经进入中等程度大众化阶段。1998年，我国共有高等院校1022所，本专科在校生340.87万人，到2012年，我国高等院校已达2442所，本专科在校生2391.32万人；1998年普通高校本专科全日制在校生平均规模为3335人，2012年达到9675人 。对此，我们不能只看到高等教育规模的扩张，还应认识到高等教育组织的复杂化、结构的多样化、水平的差异化、权益的多样化和民主诉求的不断增加。解决我国高等教育各利益相关方在共同发展中的矛盾和冲突，既需要“正式”的制度安排，也需要“非正式”的制度设计。

除了高等教育自身的复杂变化，我国高等教育的外部环境也已发生巨大变化。首先，高等教育规模扩大后，高等教育的利益相关方显著增加。过去，我国高等院校学生人数少，很多人不了解高等教育，因此，对高等教育的评价相对较少。而时至今日，读大学已经是一件很平常的事情，利益相关方显著增加，整个社会有更多的人能够感受、了解高等教育，也就更容易看到问题，这也是为什么当前我国社会各阶层都能对高等教育品头论足的一个重要原因。其次，市场经济体制的建立要求我国高等教育体制要与之相适应。当前我国很多高校的经费来源多元化，筹资集资的数量不断增加，有的高校总体办学经费中的国家拨款已不足1/5。再者，完成高等教育阶段学习的学生走向社会的渠道也进一步变化，市场在就业中发挥着决定作用，同时，高等教育国际交流合作的广度和深度也前所未有。这些情况都表明我国高等教育的外部环境发生了重大变化。

我国高等教育的自身发展和其所处外部环境的变化告诉我们，如果还停留在传统的“管理”的概念下来发展高等教育事业，显然已经落伍了。现实情况要求我国要从高等教育管理向高等教育治理转变，要由微观管理转向宏观管理，由直接管理转向间接管理，由办教育转向管教育，由管理转向服务。过去，我们也认识到管理能力不足的问题，今天我们更应认识到治理能力不足和治理能力不够现代化的问题。也就是说，不只是从上到下管理的能力不足，而且是多元、平等、协调的治理能力不足。

在“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”总目标的要求下，在加快转变政府职能的具体部署中，《决定》对深化教育领域综合改革进行了全面部署，提出了要“深入推进管办评分离”，并提出若干具体实施办法：“扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测。健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量兴办教 育”。因此可以说，“管办评分离”是深化高等教育管理体制改革、建设高等教育治理体系的突破口。当然，从高等教育治理体系来看，管办评分离是一种相对的分离，准确的理解应该是管办评的分立、分工、互动与协同。建设高等教育治理体系是一个复杂的系统工程，以下仅从“管办评分离”的角度谈一些认识。

二、治理理念下政府对高等教育管理模式的转变

“治理”是指市场在资源配置中起决定作用的条件下，多元利益主体围绕共同的目标协调与互动的过程。治理是“一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无需依靠国家的强制力量来实现”。“治理”区别于传统的“统治”、“管理”，它强调公共事务的管理主体不仅包括公共机构和行为者，还包括非公共机构和行为者；在行为方式方面，不仅包括权力或权威，还包括参与、协商、谈判。治理的要点在于多元主体的合作共治，在于所有治理主体通过平等协商达成一致的公共目标及行动方案。这就改变了原有的自上而下、一元单向的“管理”模式，而要重构高等教育事务管理的权力体系。推动这一重大改革的起点和主导力量在政府，没有政府的职能转变，也就谈不上高等教育治理体系的建设。在政府对高等教育治理方面，应主要实现以下三个“转向”：

一是在工作理念上实现从以管理为中心转向以服务为中心。各级教育行政主管部门首先应该改变长期以来所形成的“管”字当头的思维方式和工作模式，树立公共服务的意识与理念，将“为高校服务”落实到政府的各项工作之中。政府对高校的服务既包括为高校提供经费支持、国内外教育信息、学生奖贷资助等直接服务形式，还包括制定规则、维护秩序以及营造公平竞争的外部环境等间接服务。政府与高校之间不仅有自上而下的指令性控制关系，还要有平等协商式关系。

二是在工作方式上实现由单纯的行政管理转向综合运用法律、规划、政策、公共财政、信息服务等积极引导和支持学校发展。在运用政策和运用法律的关系上，更要善于运用法律进行管理。因为教育政策不等于教育法律，与教育法律相比，教育政策具有灵活性、针对性和时效性强等特点，政府通过政策引导、管理高校，具有很强的优势。但是，教育政策有时会根据领导者的意志而更改，稳定性、连贯性差，一旦政策有问题，后果也会很严重。因此，政府在服务高校的基础上，要更加注意运用法律进行“管理”。

三是调整行政行为空间，政府简政放权，给高校更大自主权，激发基层活力。首先，中央要向地方放权，进一步健全完善高等教育由中央与地方两级管理，以地方政府为主的体制。“两级管理、三级办学”的理念在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中就已经提出了，现在还需继续深化，办学还需向基层延伸。其次，政府要向高校放权。这不仅是对中央政府的要求，也是对地方政府的要求。笔者在多年工作中对此感受很深切的一点是：权力过分集中的问题在省市这一层面更突出，地方高校的自主权更小。地方高校的人事、干部、经费等的决定权大都在省市的相关部门。无论是学校人才招聘，还是教师职称晋升、处级干部任免，都要省级政府的有关部门审批。一些高校虽有抱怨但又怕得罪权力部门而不愿多言。因此，在这一问题上应该十分明确，政府特别是地方政府要把更多的权力下放给高校，以激发高校的办学活力。

需要注意的是，放权的主要对象是高校，而不是由另外的某些社会组织来直接承接政府转移的职能，从而让它们成为“第二政府”。同时，政府还要下决心克服立项过多、审批过多的弊端，真正成为责任政府、法制政府、服务政府。