學科專業設置政府需向高校讓渡權力

　　編者按

　　學科專業是高校的核心組織建制，是高等教育改革的重要方面。我國對高校學科專業設置的管理模式在計劃經濟時期實行國家對高校辦學資源進行計劃性調控，是一種“按計劃供給”管理體制。隨著我國向市場經濟體制轉型，學科專業管理模式也相應地發生了變化：1998年，我國對學科專業結構進行調整——改變原有的學科專業過於封閉的體制，加強素質教育，拓寬專業口徑，整合學科專業，增強人才培養同市場需求的適應性﹔2001年，教育部對高校學科專業的調整做出系統全面的要求，其中特別明確了給予高校學科專業設置的權限。本文作者認為，當前權限下放式管理方式正在代替原來的統一管理方式，高校學科專業管理的新模式已經初見端倪，然而，傳統的力量仍然強大，突破學科專業設置行政性壁壘，讓課程權利回歸高校，還要看政府有多大的決心，在多大程度上將手中的權力向高校讓渡，並最終找到使政府、學術、市場這三股力量達到平衡的新的制度安排，切中當下教育改革中“清晰界定政府、學校、教育者和受教育者的權力（權利）和責任關鍵”之題，具有啟發意義。

　　“按計劃供給”：高校沒有任何權限

　　我國高校學科專業設置管理模式在不同的歷史時期呈現出顯著的時代性特點，通過對其的回顧分析，可以發現其中的問題，進而為新時期高等教育改革提供經驗借鑒。

　　所謂“按計劃供給”的學科專業管理模式，是指政府行政主管部門作為專業設置和調整的主體，授權高校開辦某個專業的權限資格並從國家那裡獲取辦學資源的管理體制。

　　在計劃經濟時期，國家對勞動力進行計劃配置和使用，這是國家干預高校的學科專業及課程的合法性依據。“按計劃供給”學科專業管理模式是與計劃經濟時期的政治經濟制度相匹配的。具體實施過程是這樣的：首先，政府職能部門對高校人才培養提出要求，這個要求是在預測國家對人才的中長期需求情況的條件下做出的﹔然后，教育主管部門將根據對專業人才需求的預測，制定本科專業分類目錄，從而規定高校人才培養的規格和數量﹔最后，高校依據教育主管部門提供的專業目錄進行專業申辦。與此同時，教育主管部門按照計劃分配的方式向高校提供開辦專業所需要生源、師資、設備、文化資源等等，提供保障，可以看到，這個時期的高校學科專業設置管理制度是以供給為驅動的。

　　“按計劃供給”學科專業管理模式的特點可以概括為：政府向高校提出人才培養需要，高校按照需要進行培養。其歷史進程為：1950年國家頒布大學課程改革方案對高校各系的課程設置進行了規定，其中強化了必修課標准，淡化了選修課，顯示了政府建立國家課程體系的決心。從1951年開始，高校、教師和學生的利益訴求受到了限制，高校維護辦學傳統、教授追求學術自由、學生關注人力投資回報等方面的訴求都被批評為自私自利的個人主義。1952年，我國成立了高等教育部，國家通過模仿前蘇聯模式和院系調整，將高校的課程權利向上集中。為適應培養國家建設所需要的各種專門人才，建立了多種形式的大學或者專門學院。1963年，國務院頒布了《高等學校通用專業目錄》，目錄對高校的學科專業結構作出了全面的規定，此外，國家對“專業”制定相應的“教學計劃”，在計劃中規定了專業培養人才的規格、開設的科目以及學時的安排。課程權力的向上集中，使得我國高校在很長一段時間裡隻存在教學計劃的執行問題，而不存在課程的自由設置問題。從此，歷經多次的學科專業結構調整、口徑大小的調整以及專業的增減歸並等，都是國家權利的運作，高校在這一層面上不存在自主調整學科專業的問題，可以說，大學課程權力從基層向國家的上移造就了高校學科專業管理的“按計劃供給”學科專業管理模式。

　　高校辦學資源的配置和課程權力的分配方式是學科專業管理問題的實質。從“按計劃供給”學科專業管理模式可以看出，在計劃經濟時期，政府完全掌握高等教育資源，具有至高權力，高校的課程設置和課程整合由國家決定，大學幾乎沒有任何權限。

　　“與市場匹配”：可借鑒的美國經驗

　　自上個世紀70年代開始，我國由計劃經濟向市場經濟轉型，社會對創新人才的需求加劇，急需改變舊的人才培養模式，“與市場匹配”的學科專業管理模式問世了。

　　“與市場匹配”的學科專業管理模式是一種與“計劃性”專業設置相對的學科專業管理模式，在這方面，美國高校的學科專業管理模式是典型代表。

　　美國的學科專業管理體制具有以下幾方面特點，首先，在高校層面，高校以政府治理和市場需要為導向，以高水平的課程管理為平台，自主設置和調節學科專業。其次，在國家層面，政府沒有對高校進行專業設置和調控的權利，高校通過課程運營對學科專業和課程的自主管理是美國學科專業管理體制的核心。

　　美國的學科專業分類系統（ Classification of Instructional Programs，簡稱CIP）對全國中學后教育機構開設的學科專業進行分類和調控，但是，與我國的學科專業目錄不同，CIP並不是行政性文件，它的目的是“及時組織和報道學科專業相關的信息，為所有需要和使用這方面信息的人服務”，其具體運行機制是：國家教育統計中心負責歸總和分類全國的學科專業，草擬初稿，隨后，該部門邀請政府部門、專業學會、高校教師和評鑒機構等代表進行研討，廣泛征求意見，修改並完成定稿。可以說，在“與市場匹配”的學科專業管理模式下，專業的設置和調整是在以勞動力市場需求為導向的前提下，由多個基層主體充分互動產生的。

　　在市場環境下，家庭和個人承擔人力資本積累的成本，從一定意義上說人力資源是歸勞動者私有，追求人力資本投入產出比是勞動者的權利。所以，在專業和課程的選擇上，學生理應擁有自主權而不受所在學校和院系的限制。另一方面，教師擔任多重角色，首先，他們是課程的教學提供者，其次，由教授組成的學術委員會對什麼樣的課程組合符合專業標准進行評判，決定學生畢業時應修習各門課程的程度，最后，教師還承擔著對學生進行專業指導的責任。總之，在“與市場匹配”的學科專業管理模式下，以上各個權力單位擁有各自的合法權益。

　　近年來，尤其是2001年教育部下發的《關於普通高等學校本科學科專業結構調整的若干原則意見》中明確提出給予高校學科專業設置的權限，國家各個層面關於高校學科專業制度改革的爭論開始與以往有所不同。以往爭論的焦點是：專業結構是如何用國家計劃調控的方式得以優化，從而不斷完善陳舊的學科專業制度，探討的前提是高校學科專業的調控仍然把國家作為實施主體。現階段爭論的焦點是：在學科專業設置和調整的權限上，如何通過一種新的制度安排，使政府、學術與市場這三股力量求得平衡，探討的前提是原先過於集中在政府手裡的權力是否應當並且在多大程度上向高校讓渡。可以說，高校學科專業管理的新模式已經初見端倪。

　　“課程權利回歸”：關鍵在產權制度

　　從上個世紀80年代開始，在政府的授權下，高校可以自行制定教學計劃，編寫、使用教材，確定專業發展的方向。很多高校採取“學分制”管理，面向全校學生開放課程而不受學生專業限制，與此同時，推行雙學位制、主輔修制，以及大類招生、學生入校后轉學院、轉專業等多種培養形式。但是從實際情況來看，課程組織的基層並不具備課程權利，在課程的運行過程中，政府干預的情況還是比較嚴重。大學課程的基層組織難以獲得實際的課程權利，其根本原因在於我國目前課程資源配置的市場環境還不夠完善，課程運行的基層產權不明確，計劃經濟時期的“專業設置”的方式依然是高校配置課程資源的思路，我國《高等學校本科設置規定》規定，課程是隸屬於專業開設的，其結果是專業歸國家所有並成為一個單獨的產出單位，造成了學校和院系的資源被各個專業所分割，課程資源難以真正在全校范圍和學校之間共享。此外，既然專業歸國家所有，那麼隸屬於專業的教師和學生也都歸屬於國家，這使得權利主體分化不能真正的實現。

　　我國1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》規定：“高等學校依法自主設置和調整學科、專業。”高校進行招生、人才培養和學位授予等教育任務依然依據於《普通高校本科專業目錄》。大學的法人地位在高等教育法中已經明確，為高校處理與其他市場主體的關系提供了產權依據，但是，大學的所有權歸屬一般沒有明確規定，使得政府仍然以所有者身份對高校行使各項權利。

　　我國“按計劃供給”學科專業管理模式的長期存在，使得“專業”的剛性權力性結構阻礙了高校管理體制的變革，同時，在制度實施過程中也強化了一種錯誤的認識，以為通過計劃手段進行調控可以實現對高校辦學質量的監控，同時構建理想的學科專業結構，避免高校辦學資源的浪費。但是，我們必須看到，中央管理大大增加了決策風險，基層權力讓渡使得其不需要對辦學質量負實際責任，使得高等教育質量難以保障，“專業設置”的行政性也成為提高高等教育質量中需要突破的一個重要壁壘。

　　高校根據市場需求調整學科專業設置的管理模式取代政府主宰下的、以“計劃供給”為驅動的學科專業管理模式，已經成為必然趨勢，但是通過分析我們認識到，人們對高等教育資源進行分配和使用規則的改變將面臨“傳統”的阻力，不管這種變化是以什麼樣的方式進行的。關鍵在於，唯有明確誰是學科專業制度下的利益主體以及相互之間的關系如何，才能夠確定各利益主體在制度變革中的益損，從而為制度設計提供依據。高校學科專業管理體制的改革，已經成為一個產權制度安排的問題，這種安排不可能一蹴而就，改革歷程必將是曲折的。但是應該看到，我國畢竟在學科建制和課程專業運營等微觀機制運行上明確了它們所具有的經濟特性，改變了過去被誤認為是單純的認識論的問題，為進一步解決問題提供了基礎。很顯然，我國學科專業制度的構建需要超越傳統的視域。

　　（作者單位：首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院）