学科专业设置政府需向高校让渡权力

　　编者按

　　学科专业是高校的核心组织建制，是高等教育改革的重要方面。我国对高校学科专业设置的管理模式在计划经济时期实行国家对高校办学资源进行计划性调控，是一种“按计划供给”管理体制。随着我国向市场经济体制转型，学科专业管理模式也相应地发生了变化：1998年，我国对学科专业结构进行调整——改变原有的学科专业过于封闭的体制，加强素质教育，拓宽专业口径，整合学科专业，增强人才培养同市场需求的适应性；2001年，教育部对高校学科专业的调整做出系统全面的要求，其中特别明确了给予高校学科专业设置的权限。本文作者认为，当前权限下放式管理方式正在代替原来的统一管理方式，高校学科专业管理的新模式已经初见端倪，然而，传统的力量仍然强大，突破学科专业设置行政性壁垒，让课程权利回归高校，还要看政府有多大的决心，在多大程度上将手中的权力向高校让渡，并最终找到使政府、学术、市场这三股力量达到平衡的新的制度安排，切中当下教育改革中“清晰界定政府、学校、教育者和受教育者的权力（权利）和责任关键”之题，具有启发意义。

　　“按计划供给”：高校没有任何权限

　　我国高校学科专业设置管理模式在不同的历史时期呈现出显著的时代性特点，通过对其的回顾分析，可以发现其中的问题，进而为新时期高等教育改革提供经验借鉴。

　　所谓“按计划供给”的学科专业管理模式，是指政府行政主管部门作为专业设置和调整的主体，授权高校开办某个专业的权限资格并从国家那里获取办学资源的管理体制。

　　在计划经济时期，国家对劳动力进行计划配置和使用，这是国家干预高校的学科专业及课程的合法性依据。“按计划供给”学科专业管理模式是与计划经济时期的政治经济制度相匹配的。具体实施过程是这样的：首先，政府职能部门对高校人才培养提出要求，这个要求是在预测国家对人才的中长期需求情况的条件下做出的；然后，教育主管部门将根据对专业人才需求的预测，制定本科专业分类目录，从而规定高校人才培养的规格和数量；最后，高校依据教育主管部门提供的专业目录进行专业申办。与此同时，教育主管部门按照计划分配的方式向高校提供开办专业所需要生源、师资、设备、文化资源等等，提供保障，可以看到，这个时期的高校学科专业设置管理制度是以供给为驱动的。

　　“按计划供给”学科专业管理模式的特点可以概括为：政府向高校提出人才培养需要，高校按照需要进行培养。其历史进程为：1950年国家颁布大学课程改革方案对高校各系的课程设置进行了规定，其中强化了必修课标准，淡化了选修课，显示了政府建立国家课程体系的决心。从1951年开始，高校、教师和学生的利益诉求受到了限制，高校维护办学传统、教授追求学术自由、学生关注人力投资回报等方面的诉求都被批评为自私自利的个人主义。1952年，我国成立了高等教育部，国家通过模仿前苏联模式和院系调整，将高校的课程权利向上集中。为适应培养国家建设所需要的各种专门人才，建立了多种形式的大学或者专门学院。1963年，国务院颁布了《高等学校通用专业目录》，目录对高校的学科专业结构作出了全面的规定，此外，国家对“专业”制定相应的“教学计划”，在计划中规定了专业培养人才的规格、开设的科目以及学时的安排。课程权力的向上集中，使得我国高校在很长一段时间里只存在教学计划的执行问题，而不存在课程的自由设置问题。从此，历经多次的学科专业结构调整、口径大小的调整以及专业的增减归并等，都是国家权利的运作，高校在这一层面上不存在自主调整学科专业的问题，可以说，大学课程权力从基层向国家的上移造就了高校学科专业管理的“按计划供给”学科专业管理模式。

　　高校办学资源的配置和课程权力的分配方式是学科专业管理问题的实质。从“按计划供给”学科专业管理模式可以看出，在计划经济时期，政府完全掌握高等教育资源，具有至高权力，高校的课程设置和课程整合由国家决定，大学几乎没有任何权限。

　　“与市场匹配”：可借鉴的美国经验

　　自上个世纪70年代开始，我国由计划经济向市场经济转型，社会对创新人才的需求加剧，急需改变旧的人才培养模式，“与市场匹配”的学科专业管理模式问世了。

　　“与市场匹配”的学科专业管理模式是一种与“计划性”专业设置相对的学科专业管理模式，在这方面，美国高校的学科专业管理模式是典型代表。

　　美国的学科专业管理体制具有以下几方面特点，首先，在高校层面，高校以政府治理和市场需要为导向，以高水平的课程管理为平台，自主设置和调节学科专业。其次，在国家层面，政府没有对高校进行专业设置和调控的权利，高校通过课程运营对学科专业和课程的自主管理是美国学科专业管理体制的核心。

　　美国的学科专业分类系统（ Classification of Instructional Programs，简称CIP）对全国中学后教育机构开设的学科专业进行分类和调控，但是，与我国的学科专业目录不同，CIP并不是行政性文件，它的目的是“及时组织和报道学科专业相关的信息，为所有需要和使用这方面信息的人服务”，其具体运行机制是：国家教育统计中心负责归总和分类全国的学科专业，草拟初稿，随后，该部门邀请政府部门、专业学会、高校教师和评鉴机构等代表进行研讨，广泛征求意见，修改并完成定稿。可以说，在“与市场匹配”的学科专业管理模式下，专业的设置和调整是在以劳动力市场需求为导向的前提下，由多个基层主体充分互动产生的。

　　在市场环境下，家庭和个人承担人力资本积累的成本，从一定意义上说人力资源是归劳动者私有，追求人力资本投入产出比是劳动者的权利。所以，在专业和课程的选择上，学生理应拥有自主权而不受所在学校和院系的限制。另一方面，教师担任多重角色，首先，他们是课程的教学提供者，其次，由教授组成的学术委员会对什么样的课程组合符合专业标准进行评判，决定学生毕业时应修习各门课程的程度，最后，教师还承担着对学生进行专业指导的责任。总之，在“与市场匹配”的学科专业管理模式下，以上各个权力单位拥有各自的合法权益。

　　近年来，尤其是2001年教育部下发的《关于普通高等学校本科学科专业结构调整的若干原则意见》中明确提出给予高校学科专业设置的权限，国家各个层面关于高校学科专业制度改革的争论开始与以往有所不同。以往争论的焦点是：专业结构是如何用国家计划调控的方式得以优化，从而不断完善陈旧的学科专业制度，探讨的前提是高校学科专业的调控仍然把国家作为实施主体。现阶段争论的焦点是：在学科专业设置和调整的权限上，如何通过一种新的制度安排，使政府、学术与市场这三股力量求得平衡，探讨的前提是原先过于集中在政府手里的权力是否应当并且在多大程度上向高校让渡。可以说，高校学科专业管理的新模式已经初见端倪。

　　“课程权利回归”：关键在产权制度

　　从上个世纪80年代开始，在政府的授权下，高校可以自行制定教学计划，编写、使用教材，确定专业发展的方向。很多高校采取“学分制”管理，面向全校学生开放课程而不受学生专业限制，与此同时，推行双学位制、主辅修制，以及大类招生、学生入校后转学院、转专业等多种培养形式。但是从实际情况来看，课程组织的基层并不具备课程权利，在课程的运行过程中，政府干预的情况还是比较严重。大学课程的基层组织难以获得实际的课程权利，其根本原因在于我国目前课程资源配置的市场环境还不够完善，课程运行的基层产权不明确，计划经济时期的“专业设置”的方式依然是高校配置课程资源的思路，我国《高等学校本科设置规定》规定，课程是隶属于专业开设的，其结果是专业归国家所有并成为一个单独的产出单位，造成了学校和院系的资源被各个专业所分割，课程资源难以真正在全校范围和学校之间共享。此外，既然专业归国家所有，那么隶属于专业的教师和学生也都归属于国家，这使得权利主体分化不能真正的实现。

　　我国1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》规定：“高等学校依法自主设置和调整学科、专业。”高校进行招生、人才培养和学位授予等教育任务依然依据于《普通高校本科专业目录》。大学的法人地位在高等教育法中已经明确，为高校处理与其他市场主体的关系提供了产权依据，但是，大学的所有权归属一般没有明确规定，使得政府仍然以所有者身份对高校行使各项权利。

　　我国“按计划供给”学科专业管理模式的长期存在，使得“专业”的刚性权力性结构阻碍了高校管理体制的变革，同时，在制度实施过程中也强化了一种错误的认识，以为通过计划手段进行调控可以实现对高校办学质量的监控，同时构建理想的学科专业结构，避免高校办学资源的浪费。但是，我们必须看到，中央管理大大增加了决策风险，基层权力让渡使得其不需要对办学质量负实际责任，使得高等教育质量难以保障，“专业设置”的行政性也成为提高高等教育质量中需要突破的一个重要壁垒。

　　高校根据市场需求调整学科专业设置的管理模式取代政府主宰下的、以“计划供给”为驱动的学科专业管理模式，已经成为必然趋势，但是通过分析我们认识到，人们对高等教育资源进行分配和使用规则的改变将面临“传统”的阻力，不管这种变化是以什么样的方式进行的。关键在于，唯有明确谁是学科专业制度下的利益主体以及相互之间的关系如何，才能够确定各利益主体在制度变革中的益损，从而为制度设计提供依据。高校学科专业管理体制的改革，已经成为一个产权制度安排的问题，这种安排不可能一蹴而就，改革历程必将是曲折的。但是应该看到，我国毕竟在学科建制和课程专业运营等微观机制运行上明确了它们所具有的经济特性，改变了过去被误认为是单纯的认识论的问题，为进一步解决问题提供了基础。很显然，我国学科专业制度的构建需要超越传统的视域。

　　（作者单位：首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院）