期盼依法治教依章辦學新局面

昨日，教育部發布消息，核准北京大學、清華大學等9所高校章程。至此，教育部已分4批核准了32所部屬高校章程，一些省按照管理權限也核准了部分地方高校章程。高校章程建設已取得階段性成果，到2015年全面形成一校一章程的格局指日可待。

我們在欣喜我國高校進入“有章可依”階段的同時，更期盼“有章必依”、“依章辦學”新局面的到來。

新中國高等教育發展60多年，高等教育規模已居世界第一，為什麼高校基本上還處於“無章程”狀態？重要的原因在於，我國高校事實上是政府的下屬機構，被納入參照國家行政機構等級權力模式建立的嚴格的科層式治理結構，政府控制著學校教學、科研、財務、后勤等所有方面，按照層級撥付進行資源分配﹔政府集舉辦者、管理者、辦學者為一體，權力過於集中、統得過多、管得過嚴，高校處於一種非自主的地位。也就是說，高校的發展不是由自己而是由政府主導和決定的，高校無需也不能對自己的組織體系、組織行為作出設計和規定，高校章程失去它存在的意義和價值。發展自主權的不足必然導致自主發展能力的不足，這種整體“自主性”的缺失，是我國高校“無章程”狀態的根本原因。

制定一部章程並不難，難的是使章程真正發揮“高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本准則”的作用。如果中央和省級政府及其教育主管部門對高校的管理模式不做進一步調整，如果高校辦學自主權得不到進一步落實和擴大，如果高校自主發展的能力得不到提高，高校章程很難真正實施。我們固然要重視章程文本的制定，但更為關鍵的，必須高度重視章程實施的本質前提的建設——努力促進高校自主發展。

落實和擴大高校辦學自主權是《高等教育法》的要求，是高校依章辦學的前提。高校自主性的缺失，主要不是高校不想自主，而是客觀條件制約了高校自主發展。計劃經濟條件下集權管理的理念至今影響深遠，加上中國高等教育的主體是政府投資舉辦的公辦學校，所以在高校與政府的關系中，政府處於主動和強勢的一面，建立符合高等教育發展規律的高校與政府的關系，關鍵在政府。筆者認為，目前制約高校自主辦學的一個瓶頸是政府把高校作為其下屬機構的習慣管理思維和管理模式沒有從根本上得到改變，高等學校從屬於政府部門的地位沒有得到根本改變, 高校獨立法人的主體地位沒有得到落實。

提升高校自身自主發展的能力是依章辦學的關鍵。在長期非自主狀態下，我國高校自主發展的能力明顯不足，主要表現在內部發展動力不足、科學的高校內部治理結構尚未形成、獲取社會資源的能力不足和自我約束機制不健全等方面。章程建設和高校自主發展是相互促進的，要充分利用制定和完善章程的契機，推進現代高校制度建設，形成科學決策、權力制衡、學術治校、民主參與、有效監督的高校治理結構。

章程建設是《教育法》和《高等教育法》的明確規定，所以“依章辦學”本身是“依法治教”的重要內涵，而“依章辦學”更有賴於“依法治教”大環境的深入推進，特別是在落實辦學自主權、強化社會參與和社會支持等方面。黨的十八屆四中全會即將召開，全面推進依法治國成為時代主題，期盼借此東風，迎來依法治教依章辦學新局面！

（作者系北京物資學院院長）