中职中央财政资助资金使用效率偏低

中职学校抢生源已到了要严格实施“圈地保护”的地步。不管是中西部还是东部，越来越多的职业学校跑去搞升学了，而中职免费政策正在强化这一趋势。如何在拨款机制中加入对专业成本、市场需求、办学质量的合理考量，是进一步提升中央中职教育财政投入效果的关键所在。

刚刚过去的全国两会，有不少代表委员呼吁，希望国家出台政策，对中等职业教育学校，像本科、高职院校一样给予一定的生均经费支持，同时，呼吁推行全免费的中等职业教育，打好带动职业教育发展的“生均经费”和“免费教育”两张牌。

这一呼吁，让刚刚结束调研的北京大学中国教育财政科学研究所（下称“北大教育财政研究所”）教授刘明兴感到一阵忧虑。

在过去的半年中，北大教育财政研究所中职课题组对全国东中西部多个省30余县市进行了覆盖近百所中职学校的调研。调研发现，无论是发放助学金还是免学费补助，都会降低家庭的中职教育成本，提高低收入家庭学生选择中职教育的可能，但是，在中职学生资助体系运行10年、免学费补助为主的资助体系建立3年后，在不同的地区，产生了不同的影响。

据北大教育财政研究所博士后田志磊介绍，在中西部地区，免学费补助促使中职教育招生好转，专业结构有所优化，但是财政资金效率损失依然严重；在东部地区，中职免费政策造成了比较复杂的影响，甚至产生了一些新的矛盾，其中，亟须解决的问题主要是中职教育发展模式与产业需求之间的错配。

为此，该研究所认为，应给予东部地区更多的政策自主权；同时，职业教育的改革应以企业的投入机制为重点；明确我国技能形成系统的总体框架，具体定位中职学校的功能和作用，给予中职学校市场导向的财政激励；在“校企合作”之外增加“政企合作”，努力建立开放性的职业教育治理框架。

部分财政补助被消耗在中职学校抢夺生源的过程中

“中等职业学校的招生实行责任制，分管职业教育的副局长都有招生任务，不准市区职业学校到该县初中进行招生宣传，不准本县初中生到外地就读职业学校，把给本县职业学校输送生源数量作为初中校及校长业绩考核及奖惩的主要指标之一。”调研中，当刘明兴看到一个县政府在文件中关于中职学校招生的这一规定时，不禁感叹，如今，中职学校抢生源已经抢到了要严格实施“圈地保护”的地步。

调研发现，在中西部地区，中职教育免费政策对于本地中职教育的稳定与发展起到了关键作用，减轻了家庭经济困难学生进入中职学校学习的经济压力，在一定程度上增强了中职教育的吸引力，受到了中职学校校长、市县职业教育管理者的普遍拥护。

免学费补助所激发的中职学校生源竞争在一定程度上改善了中西部中职教育的专业结构，能源、土木水利、加工制造、交通运输等“硬”的专业招生比重上升，财经商贸、旅游管理、休闲保健等“软”的专业招生比重下降。并且，随着中职学生学籍和资助管理整治活动的开展，虚报套取补助金的现象得到了极大改善。挤出水分后，受资助学生的平均年龄也从19岁左右下降到16.5岁左右。

但是，田志磊认为，从财政补助资金用于教育的角度来看，效率损失依然严重。由于学校办学质量信息的不对称，中职学校对于生源的竞争更多体现在招生投入上。中职生源大部分来自农村，县域是中职招生的主战场。在高中阶段入学适龄人口跌入谷底后，省市属中职学校、县职教中心、民办中职等学校八仙过海各显神通，招生大战愈演愈烈。目前，中西部地区，招生成本普遍在500元以上，招生成本高的学校已经超过1000元，个别民办中职学校甚至超过2000元。很多学校的招生成本大于实际的教学经费。在中职招生市场混乱的情况下，相当一部分财政补助资金并不是用于职业教育本身，而是被消耗在中职学校抢夺生源的过程之中。

“在招生竞争最激烈的地区，‘中介费用’很高，甚至成为一些民办学校老师的大部分收入来源，厉害的学生，在读高中二年级的时候，就可以靠招生挣到好几万元了。”田志磊说。

课题组认为，中职学校的招生成本不断攀升与实施招生“圈地保护”有关。圈地后，设在市区的省属职业学校、市属职业学校、市属技工学校在市区没有多少生源可以招，就将县域作为主要招生地，而县域为了完成自己的招生任务不允许这些学校到自己的区域招生，更增加了这类学校的招生困难，因此，招生成本不断攀升。

招生成本过大，一方面影响职业教育资源的优化配置，另一方面影响教学的投入，这对本来经费就不足的职业学校来说，无疑是雪上加霜。

另外，近年来，如何应对中职学校生源素质有所下降的问题，也备受关注。

一方面，很多进入中职学校的同学往往在初中阶段的学业成绩不甚理想，校长和老师感到，中职学校的看护功能在不断增强，职业教育的功能在不断削弱。“不少家长同意孩子上职业学校，未必是想让孩子学到知识和技术，而是觉得孩子可以不过早地到社会游荡，能够安全度过危险的青春期。”课题组成员、河南科技学院教科院院长宋飞琼和申家龙教授在文章中说。

另一方面，在国外普遍采取的针对贫困学生的“补习教育”等具体措施和成套的财政支持制度，在我国的中职学校中还没有得到关注。如对那些在基础教育过程中表现不好的孩子，通过后期的因材施教、提高他们的自信心和自尊心等具体干预方式，挖掘其潜力，使他们成为社会的栋梁。“这就需要政府、社会和学校深入研究这些孩子的学习和心理发展的特点，给予特别的关爱和特殊的政策，我们已经在考虑就这一问题与海内外机构展开合作研究。”北大教育财政研究所所长王蓉说。

中职学校转向以升学为主 职业教育的味道越来越淡

面对招生成本过高的问题，刘明兴说：“这也不是致命的问题，也许慢慢会好转。值得担心的是，中职不是中职了。不管是中西部还是东部，越来越多的职业学校跑去搞升学了，而中职免费政策正在强化这一趋势。”刘明兴说。

调研中，看到那些财政投入充裕、实训设备精良的中职学校，大部分学生却在忙于升学时，刘明兴只能用“可惜”来形容。

“一些中西部地区的职业学校分为‘升学班’和‘就业班’，升学还能办得不错，家长也认可。东部地区一些产业发达、地方财政不错的地区，实训条件很好的中职学校，由于一些政策上的限制，无法招收想就业的外来学生，只能关起门来办升学。”田志磊说。

温州市教育局职成处处长薛昭曾在北大教育财政研究所简报上刊登了一篇名为《教育公共财政政策变形记》的文章。文章指出，温州百姓家庭经济条件尚可，对中职教育的最大诉求是办学质量而非免除学费。温州公共财力有限，教育经费只有“一碗水”——每年用于职业教育大约为14亿元，各种支出就在这碗“水”里匀一点。温州全市中职学生7.2万人，单纯每年学费减免就支出约3亿元，平均到每个学生家庭，绝大多数家庭没有什么感觉，而中职发展的其他投入就要缺斤少两，很多发展中职内涵、提升软实力的政策措施变成“无米之炊”。

调研发现，东部发达地区，企业对技能人才需求很大，中职学校设备完善，校企合作开展便利，完全胜任技能型人才的培养要求。但是，如果本地产业面向中职毕业生所提供的就业岗位无法满足家庭预期，家庭会倾向于让孩子继续升学而非接受完中职教育后直接就业。以往，依靠外地生源，东部发达县市在一定程度上弥补了这一缺失，实现了升学教育和就业前教育的比翼齐飞。遗憾的是，由于需要地方财政承担免学费补助，东部地区缩减了对非本地户籍学生的开放空间。

课题组认为，这一“关门”举措造成了复杂的影响：一方面，部分想就业的外地学生失去了在经济发达地区接受高质量中职教育的机会；另一方面，部分发达县市中职学校在拥有就业前教育所需各种物质条件的情况下，转向以升学为主，造成了本地产业需求和中职教育模式之间的矛盾。东部某省的多个经济发达县市都面临这一局面，短短数年间，跨区域就读学生比重下降近半，中高职衔接和对口升学比重达到七成。

给予东部地区更多的政策自主权 中职教育需要科学的拨款机制

对于如何提高财政补助资金使用的效率、促进高质量中职教育的供给，田志磊认为，应给予东部地区在收费问题上更多的政策自主权，充分反映办学成本的差异，避免中职教育模式和产业需求的错配。如何考虑制定全国层面的中职教育生均拨款标准，如何在拨款机制中加入对专业成本、市场需求、办学质量的合理考量，是进一步提升中央中职教育财政投入效果的关键所在。

薛昭也提到，对温州而言，科学的资助政策应该是按家庭经济情况进行分类资助：家庭经济较好的不予资助，家庭经济困难的给予生活费资助，家庭经济特别困难的给予学费和生活费资助。“这样一来，贫困学生得到了各得其所的资助，教育经费也花在了刀刃上”。

同时，该课题组还提出了帮助中职教育走出目前困境的建议。

首先，职业教育体系改革应以形成企业对于职业教育的投入机制为重点。具体措施为，一方面，进一步完善企业对于职业学校的校企合作进行捐资的税收减免机制，适度放宽限制条件；另一方面，对于企业捐资建设的校企合作项目，在经过一定的论证程序后，财政可通过专项资金进行配套支持。

其次，考虑到目前我国中职学校的定位，它们对接的大多是个人收入较低的岗位、员工流动性较高的行业和产品附加值较低而利润微薄、无力进行内部培训的中小企业。课题组认为，当前应该重视绩效因素在拨款体系中的作用，切实建立中职学校的经费支持制度，改善其办学质量。在按照学生人头拨款的激励下，中职学校更多考虑的是学生就读意愿和培养成本，较少考虑市场需求。结果就是：市场需求并不紧缺的专业大量招生，市场需求较大的部分专业却缺乏供给。因此，可以考虑借鉴国外的相关经验，将所有专业根据市场需求分为几类，给予不同的拨款标准，高需求专业和低需求专业适当拉开差距，并根据劳动力市场供求状况定期调整。

再次，建议在“校企合作”之外增加“政企合作”，提高教育机构与产业企业合作的统筹层次，在省一级建立制度化的由政府、企业行业代表和学校代表组成的职业教育发展委员会，并且使之实权化，将省级统筹的教育费附加的30%切块拨给这一机构，由其决定资金的使用和分配。