學者專家建言獻策異地高考 基本權利均等分配

近日，北京市教委就如何做好來京務工人員隨遷子女接受義務教育后在京參加升學考試工作，召開專題座談會，邀請知名專家學者征求意見。教育部教育發展研究中心主任張力、北京大學教育學院院長文東茅、中國教育科學研究院研究員儲朝暉、北京市社會科學院副研究員姚兵、北京教育科學研究院教育發展研究中心主任桑錦龍等專家參加座談並踴躍發言，積極建言獻策。 

據悉，今年以來，北京市教委已邀請社會各界召開系列座談會，就制定來京務工人員隨遷子女接受義務教育后在京參加升學考試工作的實施方案廣泛征求意見。

黨的十八大報告把教育擺在改善民生、加強社會建設的首位，圍繞“努力辦好人民滿意的教育”作出新的部署。關於“大力促進教育公平”，報告強調“合理配置教育資源，重點向農村、邊遠、貧困、民族地區傾斜，支持特殊教育，提高家庭經濟困難學生資助水平，積極推動農民工子女平等接受教育，讓每個孩子都能成為有用之才。”同時要求“鼓勵引導社會力量興辦教育。”充分反映了促進教育機會公平、公共教育資源配置公平、教育制度規則公平的總體思路，集中體現了我們黨所堅持的以人為本、執政為民重要理念。

十八大報告關注教育農民工子女教育出新

面對全面建成小康社會目標和廣大人民群眾需求，黨的十八大報告提出“積極推動農民工子女平等接受教育”的新要求，這是報告中惟一專門涉及農民工的重要表述，與黨的十七大報告內容相對照，至少顯示出以下三層意義。 

一是從我國地區發展不平衡的基本國情出發，在流動人口總量龐大、進城務工人員分類復雜的條件下，將促進公平重點優先鎖定在農民工這一身份認定相對清晰的群體，並將與“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”的進程緊密相連﹔ 

二是基於全面普及九年義務教育的新形勢，在免費義務教育惠及城鄉所有學齡人口的基礎上，將農民工子女平等接受教育拓展為學前教育、高中階段教育、高等教育、繼續教育等非義務教育領域，而接受非義務教育則需個人成本分擔，其中家庭經濟困難的農民工子女將可進入國家資助體系﹔ 

三是考慮不同地區財政能力和公共教育資源的差異，將“保障”平等接受義務教育改為“積極推動”平等接受教育，所顯示的政策著力點既是全局性的，也是因地制宜的，而且“積極推動”也不應限於農民工輸入地的政府和公共教育資源，輸出地政府和公共教育資源也須負起相應責任。 

因此，當前和今后相當一段時期，國家將重點保障殘疾兒童少年、家庭經濟困難學生、農民工子女的受教育權利，在義務教育階段努力不讓一個孩子因家庭經濟困難、入學或學習困難而失學，在其他教育階段為每個學生開辟適合成長成才的多樣化路徑，讓每個孩子都能成為有用之才。 

其中，包括農民工在內的進城務工人員及其他非本地戶籍就業人員隨遷子女在輸入地接受義務教育后，能否在當地參加中考和高考，一直為社會關注。對此，國家中長期教育改革和發展規劃綱要提出了原則導向，國務院辦公廳2012年轉發了教育部、發展改革委、公安部、人力資源和社會保障部關於做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見。在落實過程中，按照黨的十八大報告新要求，建議進一步加強國家和地方政策相互配套，建立健全政府主導下調動社會參與積極性的有效機制，特別是對農民工隨遷子女數量多的輸入地城市，統籌規劃城市功能定位、產業結構布局和資源承載能力，將政策重點優先向農民工隨遷子女傾斜。同時，輸出地政府和社會各界還要更加關愛和幫助農民工留守子女就學。

隨著教育部等部門《關於做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見》公布，備受社會關注的北京異地高考方案呼之欲出。如何設計隨遷子女在京升學考試的具體條件和辦法，已經引起相關各方的熱烈討論。筆者認為，保障非京籍隨遷子女的受教育權利，公平配置教育資源，是方案應當堅持的原則和方向。不過，北京城市資源環境的承載能力，客觀上成為制約異地高考問題解決的一大瓶頸。

解決異地高考問題城市承載力成瓶頸

根據2011年末的統計，在京居住半年以上的流動人口為742.2萬人，全市常住人口總量高達2018.6萬人。龐大的人口規模與城市資源環境、公共服務有限的供給和保障能力之間的緊張關系已經非常突出。 

水資源短缺。北京隨著城市的發展和人口規模的擴大，人均水資源佔有量逐年降低，從2001年的139.7立方米下降到2010年的124.3立方米，大大低於國際公認的人均1000立方米的缺水警戒線，成為我國最缺水的大城市之一。為滿足人口快速增長帶來的用水量的剛性增加，近年來北京一直靠超量開採地下水、連續開採應急水源等措施勉強維持低水平的用水平衡。如果人口規模持續增加，北京的水資源供給將難以為繼，甚至引發水資源危機。 

土地資源緊張。根據2008年的統計，北京市人均土地資源佔用量為968.17平方米，僅為全國平均水平的1/6。目前，首都功能核心區人口密度高達2.2萬人/平方公裡。根據《北京城市總體規劃（2004－2020）》，理論上平原地區僅剩余338平方公裡建設用地空間。如果人口繼續快速增長，北京將面臨土地資源開發利用耗盡、人口過度擁擠等嚴重問題。 

環境污染嚴重。2010年，全市污水排放總量已達141651萬立方米，地表水和地下水水質呈惡化趨勢，密雲庫區水體已處於中度營養化水平。隨著人口規模的膨脹，北京市固體廢物以年均3%的速度增加，從2004年到2010年，生活垃圾產生量從495.5萬噸增長到634.9萬噸。如果人口規模得不到有效控制，環境污染問題勢必更為嚴重。 

交通問題突出。北京市機動車保有量已經突破500萬，巨大的交通需求已經使北京交通擁堵成為嚴重問題。公共交通長期超負荷運轉，地鐵客運量已從2005年的6.8億人次/年增加到2011年的21.9億人次/年，9條線路的高峰小時滿載率超過100%。如果人口繼續增加，將會使交通更加擁擠，同時增大安全隱患。 

以中國家長對子女教育的重視程度，如果異地高考方案對社會釋放過高預期，為分享優質教育資源而舉家遷移來京的情況不是沒有可能出現。如果異地高考方案出台后，引發“教育福利拉動型”人口增長，北京城市資源環境的承載壓力將進一步加大，所有人的生活都會受到影響﹔不管是京籍還是非京籍，所有孩子受教育權利的實現都會打折扣，那將是一個沒有“勝利者”的最差結局。 

因此，解決異地高考問題不是簡單的教育資源再分配，而是關系到城市經濟社會的可持續發展。如何在公平配置教育資源與城市承載能力之間尋找最佳平衡點，這既考驗黨委政府的智慧，也考驗社會公眾的理性。

隨遷子女高考政策實質上是一個教育資源和機會的公平分配問題。關於公平，人們對以下兩條原則具有高度的共識：基本權利均等分配，非基本權利按規則分配﹔在非基本權利的分配上，同等的人同等對待，不同的人不同對待。

隨遷子女高考應“以差異求公平”

在現代社會，生存權、生育權、選舉權、遷徙權、宗教信仰、言論自由、免除奴役、受法律保護、享受基本公共服務等通常都被認為是“基本權利”，其分配遵循人人平等的原則，不追求經濟效益和比較利益，也不允許市場交易。享受義務教育也屬於“基本權利”，而接受高中教育和高等教育則屬於“非基本權利”，其入學機會主要是按照中考和高考成績錄取。在此過程中，要遵循“同等的人同等對待”的原則，否則就是“不公平”﹔另一方面，也應該通過諸如對特殊群體的優惠、加分等政策，在一定程度上體現“不同的人不同對待”的原則，以期通過“積極差別對待”更好地促進公平。 

依此邏輯，在隨遷子女高考政策制定中就必須回答以下幾個問題：隨遷子女與戶籍生是否屬於“同等的人”？如何才能成為“同等的人”？對不同的人如何區別對待？ 

從應享受的基本權利看，隨遷子女與戶籍生顯然是同等的，但高考和錄取機會屬於“非基本權利”，並不對所有人均等分配。“當地人”因對該地區社會經濟和高等教育的發展有更多的貢獻而可以擁有一定的優先權。從現實情況看，在地方教育資源有限的情況下，即使在義務教育階段，隨遷子女的教育也隻能是在優先解決戶籍生的前提下努力做到“兩為主”（以流入地和公辦學校為主），對於資源更為稀缺的高等教育機會的分配也就更不可能做到一視同仁。 

需要哪些條件才能獲得“同等對待”的資格呢？按照目前的政策，隻要獲得當地戶籍，就可以自動獲得同等對待資格。隨遷子女高考政策需要探討的就是：在戶籍制度沒有根本性變化的情況下，如何制定一些新的規則，使沒有獲得戶籍的人也能成為“同等的人”。 

筆者認為，隨遷子女高考是義務教育和遷徙權等基本權利自然延伸出的訴求，是民生的重要組成部分，尤其要特別注重農民工等弱勢群體的利益，因此，其獲准資格應該具有普遍的可獲得性和可累積性，以“生活和學習時間”為標准可以較好地滿足這一要求。按照這一標准，可以依據“年資積分”將隨遷子女分為四類並區別對待： 

第一類：擁有“充分條件”者。如果父母在一個地方長期生活或者孩子長期在該地學習，不論父母的職業、收入、住房、學歷如何，孩子都應該獲得與當地戶籍生同等的教育和考試資格。至於“長期”的標准，各地可以不同，父母居住時間標准最長不應超過10年（不包括投機性、沒有正當職業的陪讀生活），學生連續學習時間標准最長不應超過6年。 

第二類：擁有“必要條件”的相對資深者。對於達不到上述“充分條件”者，政府仍然可以在考慮教育、財政等各方面接受能力的情況下，設定一定的“必要條件”（如家長生活滿5年，或孩子連續學習滿3年﹔各地可以不同），以家長和學生加總的生活學習年限長短為依據，每年批准一定數量的隨遷子女獲得“同等對待”的資格（至少提前一年公布名單，以便學生提前准備和選擇）。 

第三類：擁有“必要條件”的資歷較淺者。對於這些人，也可以允許他們選擇在居住地高考，但在錄取過程中“區別對待”，例如，在正常的學費基礎上，對他們額外收費，資歷越淺，收費越高，以此在一定程度上彌補他們因在當地生活工作時間較短而導致的貢獻的相對不足。 

第四類：不擁有“必要條件”者。這些人隻能是完全的“區別對待”，即不能在當地高考。即便如此，由於每個人都可以預見自己能否達到“必要條件”，他們也可以提前作出選擇和安排。

進城務工人員隨遷子女升學考試問題不僅僅是考試升學環節的問題，還涉及到整個教育體系的能力建設。當前要特別重視分析義務教育階段進城務工人員隨遷子女不斷增加與北京戶籍學齡人口高峰到來產生的疊加影響，把握好改革的重點和節奏，推進隨遷子女升學考試改革工作平穩進行。

改革重點立足學齡人口發展趨勢

北京是我國人口流入最集中的地區之一。因此，必須辯証分析人口快速增長給這個特大城市的發展帶來的影響，充分考慮北京推進隨遷子女升學考試改革的復雜性和艱巨性。 

一方面，必須對義務教育階段流動人口隨遷子女迅速增長的態勢有所預判。新世紀以來北京流動人口隨遷子女數量迅速增長，以非戶籍義務教育在校生規模為例，已由2001年的10.3萬人增長到2011年的37.0萬人，增長了2.6倍，年均增長13.6%，這種增長態勢近期顯然不會戛然而止。 

另一方面，要充分考慮戶籍學齡人口高峰到來給北京義務教育體系帶來的壓力。數據顯示，2007年北京的戶籍出生人口由2006年的7.9萬人激增到10.1萬人，2008∼2010年一直維持每年10萬人左右的出生規模，2011年增長到12.5萬人，預計未來幾年每年的戶籍出生人口仍將保持在12.5萬左右。伴隨著戶籍出生人口規模增長，可以預見未來幾年戶籍人口對小學和初中教育需求將呈增長態勢，2013∼2016年戶籍人口小學入學需求將維持每年10萬人以上的規模，2017∼2020年將增長至12.5萬人左右的規模。初中教育入學需求也將從2016年開始逐年增長，2016年預計為6萬人，2020年將達到10.1萬人，比2011年增長近50%。 

綜上所述，即便不考慮這次中、高考政策調整可能帶來的新的學齡人口增加，2020年前北京也將面對常住人口教育需求持續增長的壓力，學位缺口很大。由於新的教育資源供給能力的形成（無論是土地征用、校舍建設還是師資的培養等）需要周期，即便是未來教育經費投入能夠大幅度增加，要充分滿足不斷增長的教育需求也需要一個過程。再加上教育資源布局的因素，例如由於流動人口增長迅速且分布不均衡，部分流動人口集中的區縣將可能長期存在“入園難”或“入學難”問題，並給教育質量提升工作帶來負面影響。 

總之，學齡人口狀況是制約教育發展和改革的最大變量。從北京流動人口教育工作的全局來看，應該繼續把保障農民工隨遷子女的義務教育機會作為做好進城務工人員隨遷子女教育工作的重中之重，優先將教育經費或教育資源的增量投放到義務教育階段學習機會的保障方面，在高中階段和高等教育階段保障的重點是權利和規則的平等，避免出現教育資源擠壓效應。同時，應該防止由於政策不當或對政策的不當預期，引發新一輪的義務教育階段非戶籍學齡兒童的大量涌入，使本來就已經壓力很大的義務教育體系不堪重負。

務工人員隨遷子女就讀地高考本質上是城市化進程中現有城市管理體制對農民工權益保障不能包容所造成的問題，而非老市民與新市民之間的對決。因此解決這一問題的基本思路應是改革不適應社會發展的高校招生體制。

就讀地高考應抓住關鍵系統推進

這種改革無疑需要抓住關鍵問題。就隨遷子女就讀地高考問題而言，直接與它相關的兩個關鍵點一是現有的戶籍制度﹔二是現在實行的計劃招生體制。若向深層追問，全國范圍內教育發展的不均衡以及接受高等教育的權利和機會不平等才是問題的症結所在。 

由此看來，不下系統的體制變革工夫，僅僅依靠各省市制定接收隨遷子女就讀地高考的方案是賦權與責任不相稱的，也無法從根本上解決問題，若把握不當還會激化矛盾。尤其是像北上廣三地外來務工人員隨遷子女較多，它實質上是全國范圍內整體發展戰略、賦權模式、資源配置不當所引發的次生問題，就更不能僅僅靠這三地的地方政府所制定的方案來解決問題。因此，在即將接近國務院規定的要求各地出台隨遷子女就讀地高考方案的最后期限時，期望不能過高。 

但這不等於放棄解決這一問題的努力，而是應當積極尋求更為系統解決這一問題的可行方案。就讀地高考問題僅僅是農民工權益保障缺失現在已經浮出水面的部分，徹底解決這一系列問題有賴於戶籍制度變革，在此不贅述。僅就高考問題而言，改變數十年以來實行的計劃招生體制才是真正的核心問題，建立以高校完全自主招生為基礎的專業、透明、公正的招生錄取機制才是從長遠看必須經歷的過程，更是現實中可行的路徑。 

最終實現全國范圍內的高校錄取的機會均等是系統解決就讀地高考問題的大目標。若實行完全自主招生，在各校都想招到更好生源的動機激勵下，各校必然在全國乃至更大范圍內尋找最適合自己招收的學生，更好地實現高校與考生之間在相互了解基礎上的自主選擇，從而在整體上不需在全國省市內分配指標就能形成一個平衡機制。 

目前公眾對這一變革最大的擔心是滋生腐敗和高校完全的利益導向。任何體制本身都不可能盡善盡美，對此要做出的判斷是，依據以人為本的理念，從專業和更有利於考生成長發展以及整個教育評價體系的優化長遠考慮，計劃招生體制與高校自主招生體制哪一個更好？事實上世界各國的例証已經給出了明確的判定。既然如此，接下來要做的就是完善高校自主招生體制，各校建立專業的招生團隊，提高它的專業性、透明度、公正性，建立有效的監督和調節機制。 

系統解決就讀地高考問題的“系統”還應包括把全國教育當作一個大系統，中央政府要花大力氣與各地聯手解決全國范圍內教育的不均衡問題，各地要做好自己責權范圍內應該做好的事。隻有這個大問題解決好了，北上廣等地解決方案實施后才不會發生“雪崩式”的就學爆滿。（本報記者張靈整理）