當今世界，美、英、日、德、法、芬蘭等發達國家，其國家結構、政治體制和福利水平雖然不盡相同，但是無不將建立完善的公共教育服務體系作為國家建設與發展的重中之重。為了避免“政府失靈”，各國積極致力於不斷提升教育的公平性和普惠性，雖然各自選擇的路徑有別，但是追求的發展目標及其治理的結果卻存在諸多共同之處。

公共教育服務是針對非公共教育服務而言的，兩者屬性因其受眾是否具有排他性而有所不同，前者通常不許營利，后者則可以營利。提供高質量的公共教育服務是各國政府治理的基本內容，是各國百姓追求幸福生活的基本權利與合理訴求。完善公共教育服務體系是民之所向，國之所需。

1.公共教育服務體系趨於完善

公共教育服務由基本公共服務和非基本公共服務兩部分組成。基本公共教育服務具有公益性、免費性、普惠性和基礎性，如義務教育﹔而非基本公共教育服務具有足夠公益性或非營利性，由財政資助、補貼或者購買，受益者分擔成本，但是會限制供給方的收費水平，同時鼓勵民間參與提供服務，如學前教育和高中階段教育等。縱觀世界各國，許多國家致力於不斷完善公共教育服務體系的結構，以便其發揮更廣泛的惠民功能。

第一，義務教育年限進一步延長。義務教育是公共教育服務最基本最重要的組成部分。雖然，主要發達國家所採取的學制不同，普及義務教育的年限不同，但是卻存在一個基本共識：義務教育不僅具有基本性和免費性，還具有強制性和普惠性，因此，延長義務教育年限無疑是提高國民受教育程度最好的方式。在美國，各州學制不統一，接受義務教育的年限也不相同，最短的年限要求為9年，最長的則達到13年。研究顯示，近100年來，美國各州義務教育年限延長了4~8年。在英國，其義務教育經歷了從5年到11年不斷延長的變化。20世紀70年代，英國基本實現了11年義務教育。德國在二戰后經濟迅速復蘇，1959年聯邦各州基本實行了8.5年的免費義務教育，20世紀60年代后，義務教育年限由8.5年延長為9年，目前已達10年。日本1910年普及6年制義務教育，成為東亞最早實現“普6”的國家，20世紀末期，日本通過公立“中高一貫制”學制改革，將義務教育年限延長到9年。不僅發達國家注重延長義務教育年限，一些發展中國家也在努力延長義務教育。例如，蘇聯20世紀50年代中期基本實現了普及7年義務教育的目標，后又通過相關法規，將普及義務教育的年限延長至8年。隨后經過20年左右的時間，實現了普及10年完全中等義務教育的目標。蘇聯解體后，俄羅斯聯邦將義務教育年限縮減了2年，實行9年義務教育。2007年9月1日起俄羅斯又開始普遍實施11年義務教育，但也有一些地區將義務教育年限定為10年。

第二，學前教育備受關注。研究表明，早期教育不僅對於兒童身心發展大有裨益，且普及學前三年教育比普及高中教育三年收益更大。因此，許多國家，特別是發達國家將發展學前教育作為完善公共教育服務體系的重要內容。相關統計顯示，經合組織國家接受早期教育的兒童比率持續增長，接受0∼3歲早期保教兒童比率顯著提高。其中，2005—2016年，接受早期保教的3∼5歲兒童平均比率從75%上升到85%，並且各國幼兒接受學前教育的年齡也在緩慢地提前。2005—2016年，比利時、丹麥、法國、匈牙利、冰島、以色列、韓國、挪威、西班牙和英國3歲兒童接受學前教育的比率高達95%。不僅如此，比利時、丹麥、冰島、以色列、韓國、盧森堡、荷蘭、挪威有超過50%的3歲以下兒童接受早期幼兒保教。截至2018年，美國4∼5歲兒童入園率已超過98%。英國2歲及以上幼兒可享受1年38周、每周15小時的免費學前教育服務，且家長可以根據自身的工作安排彈性使用這一免費服務，如延長使用周數，減少每周使用時間等。

第三，各國努力發展高中階段教育。經濟發達的國家或地區大部分普及了高中階段教育, 但不一定實行12年義務教育。與初級中等教育相比，這一級別的課程為學生提供更加多樣化、更專業和更深入的教學。OECD調查結果顯示，截至2015年，在可獲得數據的36個國家中有21個國家的義務教育至少涵蓋高中階段教育的一部分，佔比58.33%，其中13個國家整個高中階段的教育都是義務教育，佔比36.11%﹔余下15個國家高中階段教育不屬於義務教育，佔比41.67%。一些發達國家將義務教育最后一個學段與義務教育后的教育統合起來作為有機銜接整體，既可以確保義務教育與非義務教育的有序銜接，也可以為高等教育做好前期准備。例如，英國於2008年5月發布了《提升學業表現、重視成功：14~19歲資格文憑的改革策略》政策。這是因為14~19歲學生涵蓋了義務教育的部分學段和義務教育后的教育，包括高中階段教育。

第四，社區學校是學校教育的重要補充。為構建學習型社會，滿足民眾終身學習需要，讓人們閑暇時光不被低級趣味的活動佔據，許多國家越來越重視社區學校的建設。有調查顯示，美國社區學校的投資回報率高達1︰15，因此，美國各州都非常注重社區學校的建設。美國社區學校種類豐富，涵蓋小學、初中與高中各學段，上課前、放學后及周六周日與寒暑假照常開放，為貧困學生及其家庭提供醫療保健、課外活動、家庭支持、成人教育與職業培訓等綜合服務，以促進貧困學生學業成功和持續發展，改善貧困家庭的處境與社區發展狀況。其中，美國許多社區學校貧困學生佔比超過75%，多來自少數族裔與外來移民家庭。日本也非常重視社區學校的建設，認為“創辦新型社區學校可以更好地滿足地方社區的發展需求，讓地方社區參與學校運營與管理能建立起適應市町村自身區域特色發展的主體”。21世紀初，日本文部科學省開始著手建立一種全新的公立學校運營模式：社區、家庭參與型的社區學校。2004年6月，日本對《地方教育行政的組織及運營的相關法律》進行了修訂，在第47條第5款中，明確了設立“學校運營協議會”的學校為社區學校。雖然各國對於社區學校的界定並不完全相同，但是，開發社區教育系統，引進社會力量參與辦學，讓學校融入社區，讓學校教育更接地氣是所有社區學校一致的追求。

2.公共教育財政投入逐漸加大

為提高公共教育服務體系的品質，發達國家逐漸加大相關財政投入，構建相關所需投入保障機制。

第一，義務教育已成為各國不斷加強投入保障的重點領域。美國義務教育財政投入是州和地方的責任，其財政收入主要來自社區的不動產稅，佔投入總體的90%，聯邦投入僅佔10%左右，通常是以項目支持的名義對地方義務教育加以的支持與引導。州和地方義務教育財政投入的比例雖然也會有所波動，但相差甚微。近30年來，美國聯邦政府對義務教育的財政投入不斷加大，聯邦投資義務教育學校的經費比例由1989年的6.1%慢慢上升到了2009年的12.7%，相應地州和地方也在不斷加大投入。即便是爆發金融危機的情況下，美國政府也沒有縮減教育經費反而增加了投入，2010年教育經費預算為467億美元，較2009年增長了13億美元，對義務教育投入也相應增加。

第二，學前教育雖然屬於非基本公共服務，但是許多國家也努力加大相關投入。各國學前教育成本分攤的方式和比重各不相同，主要有以下幾種：一是政府包攬，許多發達國家將部分學前教育納入免費和普惠的公共服務范疇，基本與義務教育無異。例如，法國包辦學前教育，其學前教育機構的所有權、管理權（包括從聘用教師到租用場地）以及財政來源都歸屬於中央政府，3∼5歲學前教育完全免費，家長不僅不用承擔學前教育成本還可以參與幼兒園的管理和監督。二是多主體分攤，即學前教育由中央政府、地方政府和家庭共同承擔。瑞典公共財政在學前教育中的成本分擔比例為93%，家庭負擔成本僅佔7%左右，政府是學前教育成本的主要承擔者。瑞典政府通過一般性轉移支付的方式提供財政支持，地方（市政府）負責辦園，2014年，瑞典超過88%的幼兒園屬於市政府所有，4~5歲的兒童有權享受免費學前教育，其4~5歲兒童毛入園率高達97%，1~3歲兒童的入園率也達到75%。三是優勝劣汰與弱勢補償並重，即對幼兒園的支持資助採取優者淘汰劣者的方式，對不同群體的資助則採取補貼弱勢群體的原則。美國學前教育成本分擔機制可謂非常獨特，雖然美國學前教育成本由聯邦政府、州政府和家庭共同分擔，且其0∼3歲幼兒保教成本分擔比例大致為2.5︰1.5︰6。美國將學前教育公共資金提供方與幼兒園機構所有權和管理權分開，盡管大部分辦園資金由政府提供，但幼兒園卻是私立的，家長通過政府頒發的教育券來選擇幼兒園，幼兒園能否生存下來取決於能否招收到足夠數量的兒童。並且，美國絕大多數州的公共學前教育資金隻提供給低收入家庭的孩子，而中等和高收入家庭的孩子需要全額承擔學前教育費用。這種梯度收費的成本分擔方式充分體現了學前教育為非基本公共教育服務的特征。

第三，政府成為高中階段教育經費的主要承擔者。從世界范圍來看，許多國家高中階段的公立教育都是免費的。根據世界政策分析（World Policy Analysis）中心統計，截至2017年，對近200個國家高中收費情況進行統計發現，僅有少數國家高中階段的公立教育收取學費。其中，在59個高收入國家中，僅有瑞士、韓國、新加坡和日本的高中階段教育收取學費，僅佔比6.78%。在100個中等收入國家中，僅有20個國家高中階段教育收取學費，佔20%﹔在33個低收入國家中，有17個國家的高中階段教育收取學費，佔51.52%。根據OECD調查顯示，截至2015 年，各國高中階段教育機構經費投入中政府投入佔比最高的8個發達國家為芬蘭、美國、法國、英國、日本、德國、澳大利亞、韓國。需要明確的是，高中階段教育是否屬於義務教育與是否免費不畫等號，如芬蘭的普通高中和職業高中無論公立私立皆免學費，學生僅需要支付包括教科書費、工作服費、其他材料費以及大學入學考試費等在內的少量費用，但其並不屬於該國的義務教育。

第四，社區學校屬於非基本公共教育服務范疇，其主要投資方是各國政府，但是社會組織、家庭乃至個人也可以為其捐贈。例如，美國社區學校的投入來源便是混合型的，聯邦政府、州政府、市/縣政府和社會組織以及企業都是投入主體。聯邦政府的經費往往具有競爭性，以發布項目的方式要求社區學校提交申請且質優者得。這一資助方式同樣被州各種教育基金組織採納。市/縣和學區層面，則是既有競爭性的項目基金，又有固定的撥款。社會和個人層面則是各種捐贈佔主導。日本的社區學校投入也分中央地方兩級，2008年3月，日本文部科學省提出了“地方支援學校總部”事業計劃，支持社區學校發展，並預投入50億4000萬日元來支持該計劃的落實。截至2016年，日本共設立了4527所地方支援學校總部，惠及10029所學校。

3.公共教育發展走向標准化

為提高國家的安全與民眾的福祉，本世紀以來，世界各國對公共教育服務的追求已經不局限於低端層面上的均等化，而是致力於高質量發展。高質量建立在高標准之上，各國紛紛制定適用於本國的教育標准，公共教育也隨之走向標准化發展的道路。公共教育服務標准體系覆蓋教育的方方面面，大體可分為學校管理標准、教學質量標准和教師從業標准三個部分。

第一，由於中小學是提供國家公共服務的載體，建立學校建設與發展相關標准是許多發達國家的共同選擇。以英國為例，雖然英國在政治上實行地方分權，但教育質量標准卻比較趨於一致。1998年英國教育與技能部制定了《學校標准和結構框架法》。2005年10月，英國頒布了《為了全體學生：更高的標准,更好的學校》白皮書，揭開了英國以質量提升為核心的教育改革。制定辦學相關的標准主要是從問責的需要出發，為學校發展及其應當負擔的責任提供指導和依據。美國從國家安全的角度，制定與教育標准密切相關的法案，以全面提升自身的公共教育服務質量。2002年，美國頒布了《不讓一個孩子掉隊》，提出要全面提高美國公立中小學的教學質量，其重點關注的內容之一則是提高處境不利學生的學業成就。2015年又頒布了《讓每個學生成功法案》，規定要保護美國弱勢群體和需要幫助的學生。

第二，教學質量與學生的學業成就密切相關，因此，在公共教育服務標准化的推進過程中，教學標准的建設是各國政策關注的重點。教學標准包括教和學兩部分，前者針對課堂教學，后者針對學生學業成就。例如，1999年英國頒布了《學會成功：16歲后教育的新框架》，隨后又相繼出台了《2000年學習與技能法》，2006年英國教育與技能部又發布了《2020藍圖：2020教與學評議小組報告》，為所有學習者提供均等的教育機會，消除學業差距，提供個性化、高標准的公共教育服務。這些標准為英國中小學教學提供參照標准，同時也為后續的督導工作提供依據。學生學業成就標准主要體現在各國的課程標准設置中，目前，PISA等跨國評價都是以各國課程標准中共同之處為開發評價框架的基礎。

第三，教師素質的高低決定教育教學質量的優劣，因此，各國為了提升本國公共教育服務水平，在努力通過各種方式提升教師待遇和其職業的吸引並留住優秀人員從教的基礎上推行教師資格認証制度，實現教師職業專業化與標准化。例如，日本在1949年出台了《教育職員免許法》，對教師資格作出規定，這是日本教師標准化的發端。隨后，1988年頒布的《教師許可証法》修正案和2006年審議的《關於今后教師培養資格証書制度》報告以及2020年日本文部科頒布的最新版《資格証更新課程認定》等文件，對日本教師任職資格不斷做出調整和修訂，規定了教師資格証持有有效期為10年，超過期限要重新考核。芬蘭也嚴把教師職業入口關，要求教師有較高學識，即便是小學教師，也要擁有碩士學位，初中教師不僅要有所教授學科的碩士學位，還要獲得教育學高級資格証書。英國為了適應教育全球化的需要，其師資培養也走全球化路線，推行教育資格証書制（ITT），即英國在全球130多個國家的大學授權頒發英國教育資格証書，取得這個資格，可以在英國任何的學校任教。ITT資格証書要求教師必備數學、英語和信息交流的能力。2021年，英國頒布了一種新的教師資格証書——國際合格教師資格証，為教師認証國際化提供了新的方式，使國際合格教師資格成為全球知名的、高質量的資格証書，使學員能夠在國內或更廣闊的國際教育領域工作，並能在不同的國家展現出競爭力。

此外，為了給予教師較高的社會地位和與職業流動相匹配的身份，日本、德國等國家在教師認証標准化的基礎上，賦予教師公務員身份。教師身份公務員化是教師職業管理高度標准化的一種表現。其中，日本於1949年制定了《教育公務員特例法》，將從公立幼兒園到大學的園長、校長、教師、教育委員會教育長統一歸為教育公務員。作為公務員的教師將定期流動作為其法定義務，義務教育階段教師需在全國輪崗，6年內要輪崗一次，並且到偏遠貧困地區輪崗的教師薪酬比同類教師的薪酬更要高出15%∼20%左右。德國教師則屬於地方公務員范疇，由各聯邦負責選拔且要求十分嚴格，尤為注重專業性和實踐性。

（作者：田守春，系教育部學校規劃建設發展中心助理研究員，本文為國家社會科學基金“十三五”規劃教育學一般課題“學區制的比較研究”〔項目編號：BDA170025〕的研究成果之一）

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