《上海市學前教育與托育服務條例》（以下簡稱《條例》）於2023年1月1日起正式實施，這是覆蓋0到6歲幼兒年齡段公共服務的開創性地方立法實踐，標志著上海在全國率先邁出了托幼一體化法治保障的改革步伐。《條例》既充分尊重兒童的生命周期發展規律，又切實回應人民群眾的實際需求，對於完善我國學前教育與托育服務法律保障具有啟示意義。作為一項地方性法規，從立法的角度來看，《條例》主要實現了以下兩大立法創新。

一是立法形式的創新，《條例》在我國率先實現學前教育與托育服務一體化立法保障。黨的二十大報告中對於“幼有所育”、學前教育的表述，充分彰顯了堅持以人民為中心的發展思想。近年來，從國家到地方層面，依法保障學齡前兒童健康成長的步伐明顯加快。就學前教育而言，《深圳經濟特區學前教育條例》《武漢市學前教育管理辦法》等地方性法規陸續出台，學前教育法草案也已面向社會公開征求意見。就托育服務而言，國務院辦公廳早在2019年就印發了《關於促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，各地相繼出台地方實施意見，形成了從中央到地方的嬰幼兒照護服務規范體系。但從實踐來看，3∼6歲學前教育與0∼3歲托育服務的主管部門分別歸屬於教育部門、衛生健康部門，呈現分隔狀態，導致在法律制定、實施、保障層面往往區分進行，學前教育與托育服務一體化立法一直處於空白狀態。

從國際比較法的研究視角看，“從托育分離到托育融合”的托幼一體化正在成為公共托育服務的發展趨勢。如日本的《綜合幼兒園法案》，就是倡導“托幼融合”模式的典范。此次上海市在立足市情民情、借鑒境外經驗的基礎上，順應托幼一體化改革導向，及時出台實施《條例》，率先破解從“幼有所育”到“幼有善育”的瓶頸問題，無疑填補了我國“托幼一體化”的立法空白，從形式上實現了學前教育和托育服務的合並立法，創設性地形成了對嬰幼兒從出生到入學前的托育教育一體化法律保障，完善了未成年人教育全周期法制體系。

二是立法內容的創新，《條例》探索了學前教育與托育服務一體化發展的路徑和內容。學前教育與托育服務面向學齡前幼兒這一“最柔軟的群體”，是民生保障的重要環節。為了切實把好事辦好、實事辦實，《條例》立足於頂層設計，在制度創設上突出打造普惠性學前教育和托育服務體系，減輕家庭育兒負擔，實現“幼有善育”。

首先，提出構建學前教育與托育服務的一體化規劃、實施和保障，並明確了政府部門的職責定位，特別是確立了教育部門主管學前教育與托育服務工作。《條例》中的許多規定屬於全國首創，對托幼制度整合具有啟示價值。

其次，進一步明確以政府為主導、提供普惠性服務為主體的學前教育與托育服務原則。該原則既貫徹了黨的二十大報告“強化學前教育、特殊教育普惠發展”的要求，同時又回應了廣大市民群眾的需求和呼聲，對於今后豐富學前教育法的國家立法內容，乃至引領助推出台學前教育與托育服務法等類似專項立法具有借鑒意義。

最后，在落實學前教育與托育服務一體化發展的同時，又分別根據其特點進行差異性規定。例如，《條例》重點完善了幼兒園和托育機構的設立、運營和監管制度，從立法上明確了相關主體的規范性要求和法律責任，實現從機構設立到事后監管的完整法治保障。

（作者：虞潯，系上海市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員、華東政法大學教授）

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