2019年，托育政策密集出台，但“托育難”的呼聲仍不絕於耳——

0—3歲托育還要邁過哪些坎兒？

還沒休完產假，北京市海澱區的張女士就開始犯愁：夫妻倆得上班，兩邊老人都在老家且身體也不好，幾個月大的孩子沒人帶，怎麼辦？

發愁的不隻張女士。中國計劃生育協會黨組書記王培安近日透露：據調查，目前我國3歲以下嬰幼兒家庭中47%有入托的需求，但是實際入托率隻有4.1%。孩子沒人帶，是個大問題。

世界衛生組織把生命早期1000天定義為人的生長發育“機遇窗口期”，深深影響人的終身發展。黨和國家高度重視“幼有所育”，尤其是黨的十九大以來，頻頻推出重磅指導文件。當“最初1000天很重要”的共識撞上優質托育資源短缺的現實，中央和地方有哪些舉措？學界專家有何建議？政策從出台到落地，需要解決的難點有哪些？本報記者進行了採訪。

優質托育資源缺口有多大？

張女士的父母是小鎮上的雙職工，她1歲半的時候，就被送到了托兒所，“是我父親單位內部辦的，那時候很多單位都辦”。如今自己在大城市工作，她沒想到，找個中意的托育機構挺難的。

上世紀80年代中期以前，大多數托育機構以單位或村居為依托，具有明顯的福利性。在很多大型企業，員工及家屬的醫療、教育等生活所需都由公家包辦。這幾乎成為一代人的集體記憶。

80年代末，受市場經濟體制改革的社會轉型大背景影響，國企逐漸剝離“辦社會”，企業或機關辦的托兒所、幼兒園關停並轉、快速萎縮。

經過多方打聽，張女士得知市面上的早教機構通常按課時提供服務，不提供全日制看護，而公辦幼兒園一般不提供3歲前的托管服務，有一些民辦幼兒園提供少量正式入園前一年的“托班”學位，但也至少是2歲到2歲半的幼兒才能進。

“確實身邊朋友很少有2歲以前送出去托育的，基本都是在家帶，自己全職或者老人、保姆幫忙。”張女士告訴記者。

她有點兒不甘心，一方面是確實沒有自己帶的條件，另一方面，她認為嬰幼兒早期保教是個專業活兒，並不是簡單的照顧吃喝拉撒就行了，“請住家育兒嫂也不便宜，而且有一些也並不懂育兒，隻能算保姆，我還是想再找找專業的托育機構”。

於是，張女士繼續打聽。她發現，網上能搜到的托育機構大多為冠以“洋名兒”的連鎖機構，硬件豪華，有的還有“外教”，但離家遠、價格不菲，有些一年之內開數家新店，整個班子都是新組的﹔另外一些“媽媽群”裡口口相傳的“小作坊”托育機構，在網上根本搜不到，大多開在小區居民樓裡，后者大多規模小、價錢低、有的口碑還很不錯，但沒有資質，說不定哪天就關停了。

張女士嘗試聯系過一兩家，老板都坦承很難達到正規托育機構的要求，“他們也不會公開招生，比起生源不穩定，他們更擔心被查處”。

在調研了2萬多名嬰幼兒家長和2000多名托育從業人員后，北京師范大學學前教育研究所所長洪秀敏告訴記者，“這種家庭式托育機構首先因為開在民宅而非商業用地，所以無法注冊﹔另外，有些因為擾鄰問題被投訴，被檢查后還可能發現其他設置和條件不合乎要求”。她說，這些機構從業者很多是全職媽媽，雖然她們有愛心，有些還是海歸、高學歷，但無論是其本人的資質、所聘用托育人員的保教技能，還是機構的疾病預防、食品衛生保障、安全防控等可能都會面臨專業性的考驗。

調查一圈下來，張女士也打了退堂鼓——要麼還是在家裡“賴”到孩子2歲多再說吧。

張女士的情況具有一定的代表性。洪秀敏主持的國家社科基金重大項目“全面二孩政策下城市地區0—3歲嬰幼兒托育服務體系研究”顯示，在我國當前家庭3歲以下嬰幼兒照護服務當中，非親屬照顧的比例還比較低。其直接原因是優質托育服務資源匱乏，45%的家庭表示目前的托育機構不讓人放心，17.7%的家庭表示收費太高，15%的家庭則認為位置太遠。

王培安表示，2018年中國出生人口1230萬，3歲以下人口約有5000萬，照護服務供給明顯不足。目前我國3歲以下嬰幼兒家庭中47%有入托的需求，但是實際入托率隻有4.1%。與國際相比，2014年經濟合作與發展組織36個成員國平均入托達到33.37%。而美國人口統計局最新發布的數據是，美國嬰幼兒非親屬照顧的比例，0到1歲是52.9%，1到2歲是56.4%，2到3歲是65.49%。無論跟哪個數據相比，我們的托育率都偏低，家庭照顧壓力比較大。

今年托育服務工作取得哪些進展？

不管是社會人口專家還是教育專家，都反復強調：0—3歲嬰幼兒發展具有重大的意義，不僅影響人的終身發展，涉及千家萬戶的幸福、家庭和諧，還涉及我國人口質量、人力資源強國的建設和民族振興，搞好托育是一件有巨大意義的事。

十九大以來，習近平總書記多次指出，兒童健康事關家庭幸福和民族未來，要解決好嬰幼兒照護和兒童早期教育服務問題，要在“幼有所育”上不斷取得新進展。

梳理相關政策可以發現，托育在經歷了公家包辦到回歸家庭責任的歷史階段后，近幾年，托育公共服務在恢復、在重構，現階段提倡的是，家庭為主、托育補充，責任共擔。

2016年全面實施兩孩生育政策以來，相關配套政策不斷出台，今年尤其密集。正如在11月初北京師范大學舉辦的“新時代 新教育托育服務發展論壇”上，國家衛生健康委員會人口監測與家庭發展司司長楊文庄所說：“2019年是新時代中國嬰幼兒照護發展的元年。”

這一年，重量級文件相繼出台——

5月，國務院辦公廳印發了《關於促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，明確了17個部門的責任，要求建立完善促進嬰幼兒照護服務發展的政策法規體系、標准規范體系和服務供給體系，充分調動社會力量的積極性，多種形式開展嬰幼兒照護服務。

有專家認為，這為此前處於政策空白期的0—3歲托育服務行業，首次提供了國家級的發展指導意見，其中最主要的三方面舉措是：加強對家庭嬰幼兒照護的支持和指導﹔加大對社區嬰幼兒照護服務的支持力度﹔規范發展多種形式的嬰幼兒照護服務機構。

10月，國家衛生健康委員會印發《托育機構設置標准（試行）》和《托育機構管理規范（試行）》，托育機構有了明確的“國家標准”。幾乎同一時間，國家發展改革委、國家衛生健康委印發《支持社會力量發展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》。

北京學前教育協會會長秦利國認為，這幾份文件的內容表明了一個決心，即國家確實想大力發展托育行業。而從行業角度來看，《標准》和《規范》也具備很強的可操作性，因為它們沒有在硬件要求方面為托育行業設置過高的准入門檻。

中國人民大學人口與發展研究中心教授楊菊華在接受媒體訪問時，也對這兩份文件的可操作性和鼓勵意義表示肯定：“此前，托育機構建立和服務標准缺失或是門檻太高，導致社會辦托育服務的積極性受到極大遏制，很多甚至隻能以‘黑園’‘黑托’的身份存在，看著巨大的需求不能夠盡力。”

“我們在調研中發現，很多托育機構其實都盼望著有章可循，《標准》和《規范》的出台對於整個行業的發展有著重要的指導意義。”楊菊華舉例，文件不僅對托育機構的人員配置給出明確要求，而且強調相關人員必須接受培訓，“從業人員的素質直接關系到托育服務的質量，在這方面，也需要有關部門的配合，確保培訓服務同步跟進，讓相關人員在專業性上有所提高。”

近期，社會上出現了國家降低對托育機構場地要求的誤讀——認為《標准》正式印發的文件取消了公開征求意見稿中對室內人均使用面積和戶外活動場地人均面積的有關規定，是“放寬了准入門檻，不再對這些方面提出硬性要求”。

“這是錯誤的理解！”洪秀敏參與研制了《托育機構設置標准（試行）》，她說，“征求意見稿后，住房和城鄉建設部發布的《托兒所、幼兒園建筑設計規范》就正式發文了，裡面對室內活動用房面積和相應的班級規模、戶外活動場地及最低面積等都有明確要求，從國家文件的要求角度是一致的，就不需要每一份文件中都贅述一遍。對於想申辦托育機構的企業和個人，必須同時參考這幾份文件要求進行規劃建設和配置，如果因為錯誤理解了國家政策文件的精神，以為場地要求沒有了‘門檻’，那麼可能將導致不達標的機構出現。”

政策利好，下一步如何推進？

一系列的政策，都在鼓勵社會力量辦優質托育，那麼，地方政府、企事業單位及托育機構從業人員動向如何？

上海在整體部署上走在了前面。2018年4月，上海率先出台托育服務“1+2”文件。2019年9月，上海舉行市政府新聞發布會，釋放出完善托幼服務體系的一系列利好，並表示，收費低於每月3000元的托育機構將有一半以上。10月，又啟動全市16個區的托育從業人員職業道德和素養培訓。

全國很多省市到上海“取經”，去了之后卻發現，想學上海的做法還有一系列前提條件。

首先，市政府每年支出的生均補貼是3.1萬元，因此很多公辦機構能做到一個月學費僅200元左右。其次，上海的戶籍人口出生率連年排在全國倒數行列。人少資金多，情況比較特殊。

“雖然情況特殊，上海在組織架構上仍然有很多值得學習之處，比如，跨部門之間的聯動機制，上下級部門之間配合的通暢程度，都做得很好。”洪秀敏說。

其他省市也在積極出台各類利好政策、開展相關活動。比如，北京提出，用於提供社區養老、托育、家政服務的房產、土地，免征不動產登記費、耕地開墾費、土地復墾費、土地閑置費﹔用於提供社區養老、托育、家政服務的建設項目，免征城市基礎設施建設費。南京則每年拿出2000萬元資金，對符合要求的托育機構給予5萬—20萬元的補貼。四川也出台要求，落實產假等政策，鼓勵幼兒園開托班等。

但即便是上海、北京這樣的城市，目前企事業單位自辦托育的情況也比較少。記者隨機採訪了北京幾家企業，有的互聯網公司規定“小朋友不准進大廈”，京東雖有托育，但“要排隊”，一次隻能進20個小朋友。

另一個值得關注的話題是，目前的配套政策主要關注的是“物”的層面，洪秀敏認為，下一步更應關注的是“人”。

0—3歲托育機構從業人員面臨的困境有哪些？洪秀敏提到：首先，在人力資源和社會保障部的職業資格目錄裡沒有和0—3歲托育機構教師完全匹配的職業資格序列，目前的從業人員持各種証的都有，還有不少無証人員。其次，托育機構人員工資普遍較低，五險一金沒有得到完全保障，職業缺乏吸引力。

“對0—3歲嬰幼兒早期進行科學的保育和教育是一項專業性很強的工作。嬰幼兒的身心發展特點決定了飲食、休息、大小便、活動等都需要照護人員的精心照顧。而與家庭照護不同的是，托育機構的教師需要同時照顧幾個或十幾個嬰幼兒，是一項復雜而艱巨的工作。”洪秀敏說，從業人員的專業身份定位無論對於他們的專業尊嚴還是整個行業的專業化發展都具有重要意義，“令我很感動的是，我們調查的這些從業人員雖然工資微薄，但他們最渴望得到的卻是專業提升和家長、社會的認可。”

全國目前有100多所高職院校開辦了0—3歲早期教育專業，但從近幾年的就業情況來看，這些專業的畢業生大多還是選擇去考幼兒園教師資格証，選擇去幼兒園工作。教育部今年也明確提出，原則上每個省份至少有一所本科高校開設家政服務、養老服務、托育服務相關專業。未來，大量的托育專業人才培養出來之后，相應出口在哪裡，也是需要布局的緊迫問題。

□權威解讀

國家衛生健康委員會人口監測與家庭發展司司長楊文庄：

大力發展嬰幼兒照護服務

——嬰幼兒照護服務政策解讀

2019年，是中國新時代嬰幼兒照護服務元年。

隨著我國人民生活水平的提高和科學育兒理念的不斷提升，家長對3歲以下嬰幼兒照護服務的重視程度和需求也日益增強，科學優質的照護不僅有助於嬰幼兒健康成長、家庭和諧幸福，也有助於提高女性就業率，促進經濟社會的持續健康發展。

黨的十九大報告強調，要在“幼有所育”上不斷取得新進展。黨的十九屆四中全會提出，必須健全幼有所育等7個方面國家基本公共服務制度體系。國務院辦公廳印發了《關於促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確了促進嬰幼兒照護服務發展的基本原則、發展目標、主要任務、保障措施等，無疑將有利於更精准、更全面地補齊民生短板，促進我國生育政策和相關經濟社會的配套政策銜接。

第一，加強對家庭嬰幼兒照護的支持和指導。目前，我國絕大多數家庭都是靠祖輩在照顧隔代，有的找了保姆，但保姆水平大多不高，嬰幼兒父母也很擔心。要加強對家庭嬰幼兒照護的支持和指導，落實產假、育兒假，給予父母親自帶孩子的時間﹔也要做好基本公共衛生服務、婦幼保健服務等，做好家庭的撫育支持﹔還要通過入戶指導、親子活動、家長課堂等方式，為家庭提供嬰幼兒早期發展指導服務，增加家庭的科學育兒能力。同時，在加強家庭生育支持政策研究等方面，政府還有很多努力的空間。

第二，加大社區對嬰幼兒照護服務的支持力度。在社區可以享受到安全便捷、就近可及的嬰幼兒照護服務，是當前多數嬰幼兒家庭的實際需求。《指導意見》提出，要在新建居住區域規劃、建設與常住人口相適應的嬰幼兒照護服務設施及配套安全設施，並與住宅同步驗收、同步交付使用﹔老城區和已建成居住區無嬰幼兒照護服務設施的，要限期通過購置、置換、租賃等方式建設完善嬰幼兒照護服務設施。在農村社區綜合服務設施建設中，要統籌考慮農村嬰幼兒照護需求。加強社區嬰幼兒照護服務設施與社區服務中心（站）及社區衛生、文化、體育等設施的功能銜接。現在很多社區配套成人健身設備，但是適合小孩玩的沙坑、草坪、秋千等卻很少。

第三，規范發展多種形式的嬰幼兒照護服務機構。政府要建設一批、改建一批、擴建一批，以營利、非營利的形式以公辦民營、民建公助等方式，積極支持鼓勵有資質的社會力量以多種形式舉辦托育機構。支持用人單位以單獨或聯合相關部門共同舉辦的方式，為職工提供福利性的嬰幼兒照護服務。我剛剛到上海調研，有些企業在職工較多的地方建了托育點，非常受歡迎，孩子也很安全、快樂，但是企業表示有一定負擔，因為目前配套的是商電、商水等，上海市頒布實施的有關優惠措施還沒有落實到位，這是下一步研究和解決的問題。

支持有條件的幼兒園開設托班，招收2—3歲的幼兒，這個有些地方做得也不錯，但前提是3—6歲的學前教育不存在師資配備、經費保障缺口等問題，並且優先解決本地戶籍人口的入托需求，對外來人口很難兼顧。目前，我看到公辦幼兒園舉辦的托班，一是數量比較少，二是年齡段在2歲以上、2歲半以上，這基本上只是幼兒園“預科班”。

充分調動社會力量積極性舉辦照護服務機構，是發展嬰幼兒照護服務的重點。《指導意見》提出，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，梳理社會力量進入的難點。鼓勵地方政府通過採取提供場地、減免租金等政策措施，加大對社會力量開展嬰幼兒照護服務的支持力度。這也是客觀的要求。在相當長一個階段，我國嬰幼兒照護主要是社會力量在提供，比如很多早教機構都提供3歲以下的照護服務，社會力量舉辦的幼兒園也積極開設2—3歲托班，這是一個現實，我們要尊重這個現實。

嬰幼兒照護服務事業發展在起步階段，要針對社會力量進入的痛點堵點，完善法律法規、理順體制機制、強化監督管理、做好政策保障，各有關部門都應該滿腔熱血支持社會力量從事嬰幼兒照護事業發展。也要構建一個嬰幼兒照護服務友好的社會環境。

守護安全和健康的底線是做好嬰幼兒照護服務的紅線。一方面，地方政府對嬰幼兒照護服務的規范發展和安全監管負有主要責任，各相關部門要按照各自職責負監管責任，各類嬰幼兒照護服務機構落實安全管理主體責任。另一方面，大力開展職業道德、安全教育、職業技能的教育，逐步實行工作人員職業資格准入制度，對虐童等行為要實行零容忍，對相關個人和直接管理人員實行終身禁入。

我們正在建立健全的制度有：備案登記制度，托育機構要在有關部門登記備案﹔信息公示制度，托育機構信息要向社會公示﹔質量評估制度，加強動態管理，防止市場出現劣幣驅逐良幣的問題。安全健康的底線我們一定要守住。

（本文摘編自2019年11月2日楊文庄在北京師范大學“新時代 新教育托育服務發展論壇”上的發言，由本報記者唐琪整理）

□鏈接

新時代托育大事記

2016年初，我國實施全面兩孩政策。

2017年10月，黨的十九大報告提出必須取得“新進展”的7項民生要求，“幼有所育”排在首位，並提出要“促進生育政策和相關經濟社會政策配套銜接”。

2017年12月，中央經濟工作會議提出，要“解決好嬰幼兒照護和兒童早期教育服務問題”。

2019年全國兩會，李克強總理在政府工作報告中進一步強調：“要針對實施全面兩孩政策后的新情況，加快發展多種形式的嬰幼兒照護服務，支持社會力量興辦托育服務機構，加強兒童安全保障。”

2019年5月，國務院辦公廳印發《關於促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，為嬰幼兒照護服務發展指明了方向，確定了目標。

2019年7月，六部委聯合發布《關於養老、托育、家政等社區家庭服務業稅費優惠政策的公告》，通過稅收優惠政策，支持社區托育服務發展。

2019年10月，國家衛生健康委印發了《托育機構設置標准（試行）》和《托育機構管理規范（試行）》﹔國家發展改革委、國家衛生健康委印發《支持社會力量發展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》。

（記者 唐琪）

分享讓更多人看到