政策打出組合拳，蹚進改革深水區——

　　從“基本”到“全面”的背后

　　 ·“鞏固提高九年義務教育水平”穩中有升

　　·“推進義務教育均衡發展”成效明顯

　　·“推進學校標准化建設”成效顯著，學校辦學條件大幅改善

　　■本報首席記者 高靚 11月26日發自北京

　　2011年，浙江省嘉善縣的27所農村學校迎來大批骨干教師，教師流動的改革試點在這裡先行先試﹔

　　2012年，湖南省洞口縣醪田鄉中心小學600多名師生，告別了陳舊破敗的山頂校舍，整體遷入新校園﹔

　　2013年，父母在廣州打工的張明不需要再為中考奔波千裡，隨遷子女異地升學逐步推進﹔

　　2014年，北京學生李彤和全國學生一起，有了電子學籍，從此一人一號，保証教育公平不留死角﹔

　　2015年，因為當地實行義務教育“零擇校”，孩子順利入學，山東省濟南市天和園小區學生家長王女士說自己“做夢都會笑醒”……

　　教育規劃綱要實施五年來，義務教育的變化讓人摸得著、看得見，而它的背后是從中央到地方、從政府到學校的合力推進、攻堅克難。

　　 明確責任完善政策

　　時間的指針回撥五年，帶著熱度的教育規劃綱要出台伊始，一道難題擺在義務教育工作者的面前——全國義務教育階段學校25.4萬所，在校生1.38億，在各級教育中人數最多、規模最大。義務教育是教育工作的重中之重，也是基本公共教育服務的主要內容。如何下好這盤大棋，幾乎關系到每一個家庭。

　　教育部以與各省份簽署義務教育均衡發展備忘錄的形式破題。“明確了政府的責任，就使推進九年義務教育均衡發展成為可操作、可檢測的具體行動。”國家教育咨詢委員、國家總督學顧問陶西平解釋說。

　　從2011年開始，教育部和各省、自治區、直轄市先后簽訂了實現義務教育均衡發展的目標責任書，規定了不同地區實現義務教育基本均衡發展的具體標准和實現目標的期限，明確時間表、路線圖和責任書，省部協同推進均衡發展。

　　均衡與否，誰說了算？接下來的工作，就是打造一把標尺。2013年，國家教育督導委員會啟動義務教育均衡發展評估認定工作，並建立了復查監測機制，對已通過國家評估認定的地區進行監測和復查。

　　“義務教育學校辦學基本標准達標情況”、“義務教育校際間均衡狀況”、“縣級人民政府推進義務教育均衡發展工作情況”、“公眾對本縣義務教育均衡發展的滿意度”，均衡督導這四個標准，就像一位參加過督導的專家所說，“引導辦學者將目光從辦好一兩所優勢學校，轉向縮小校際差距﹔從少數利益群體的滿意，轉向廣大群眾的滿意”。

　　此后，國務院、教育部先后印發了深入推進均衡發展、規范學校布局調整、做好免試就近入學、加強農村留守兒童教育關愛、《中小學生守則（2015年修訂）》、加強中小學勞動教育、加強家庭教育等一系列政策文件，不斷完善政策體系，讓義務教育均衡發展之路更加暢通。

　　標本兼治攻堅克難

　　義務教育從基本普及到全面普及，從關注數量到注重質量，行至今天，沒有哪一步不是在“深水”中“蹚行”。深化改革，需要不破不立的勇氣，也需要四兩撥千斤的智慧。

　　2010年10月，中央決定將教育規劃綱要的主要內容分解為425個國家級教育體制改革試點項目，其中義務教育均衡發展專項試點項目就有38個。地方和學校參與試點，“先行先試、鼓勵首創、由點及面、逐步推開”，各地的積極性逐步被調動起來。

　　安徽省從關鍵環節入手，首要解決生源均衡問題。在嚴格執行義務教育“劃片、就近”入學的基礎上，嚴格控制中小學擇校行為，禁止義務教育學校跨行政區域招生，同一行政區域內的擇校生比例控制在5%以內，並逐年降低。省、市級示范高中招生指標70%分解到初中學校。

　　湖北省把均衡配備教師資源，特別是加強和改善農村教師隊伍建設，作為推進改革試點的核心任務和關鍵領域，建立健全農村中小學教師補充機制，構建比較完善的農村教師培訓體系，建立健全城鄉教師交流機制，建立教者從優的條件保障機制，建立中小學教師專業素質和職業規范評價制度。

　　四川省在綿竹、汶川等8個縣（市、區）試點“推進縣域內義務教育均衡發展”。8個縣（市、區）根據自身特點進行探索。例如，綿竹市就借力災后重建，確定“城鄉一體，傾向薄弱”的規劃思路，利用總金額19億余元的76個教育重建項目資金，實現了城鄉教育硬件均衡配置。

　　破解教育熱點難點，地方自主的試點項目固然可以以點帶面，但有時也需要壯士斷腕的決心和強力。

　　就近入學是個老大難問題，面對紛雜的擇校亂象，教育部2014年出台的就近入學新政專挑“硬柿子”捏，點名19個重點大城市。隨后，濟南市以“無縫隙覆蓋”的原則劃分學區，對全市49個新建、插建小區安排了相應學區﹔沈陽市延續此前社區生源摸底的工作方式，在招生階段對片區生源摸底，確保按照劃片就近入學﹔北京市出台“史上最嚴禁令”，堵上了以錢、分、權擇校的通道，比例嚴格壓縮的特長入學方式成為除派位之外的唯一合法錄取方式。

　　治理教育，當學習大禹，重在疏通。頒布義務教育學校管理標准，建立全國中小學生學籍信息管理系統，使學校管理有法可依、有章可循，使學籍流向公開透明，就近入學在分配終端上保証教育公平不留一處暗角，全面接受社會檢閱。

　　義務教育的重點難點還有弱勢群體。五年來，貧困家庭學生教育資助、隨遷子女義務教育、留守兒童教育關愛、殘疾兒童就學等工作不斷完善，確保特殊群體平等受教育權利得到有效保障。目前，全國義務教育階段的隨遷子女約有1200萬人，逾八成在公辦學校就讀。由政府主導、社會參與的農村留守兒童關愛服務體系正在形成。全國已建立留守兒童指導服務陣地37000多個，開展品牌活動4000多項。

　　5年來，義務教育均衡發展邁出了有力的步伐，經過社會各界的積極努力，縮小了地區差距、城鄉差距、校際差距、群體差距，實現了跨越式發展。陶西平說：“未來5年是我國實現建設全面小康社會的關鍵性目標的5年，義務教育均衡發展還面臨新的挑戰。但在教育規劃綱要的指引下，在總結前5年經驗的基礎上，通過進一步深化教育綜合改革，一定會在推進義務教育均衡發展的道路上邁出更加堅實的步伐，取得更加豐碩的成果。”

　　 提供切實可靠保障

　　投入保障是義務教育發展和教育優先發展戰略地位切實鞏固的基本條件。2012年，教育規劃綱要確定的國家財政性教育經費支出佔國內生產總值4%的目標如期實現，為義務教育的發展注入一劑強心針。

　　中國教育最薄弱的環節在農村，一向缺錢、缺人、缺資源。因此，教育規劃綱要的著力點首先放在了農村教育，各級各類政府花費精力最多的是農村教育，出台政策最多的是農村教育，投入最多的也是農村教育。

　　五年來，國家不斷完善農村義務教育經費保障機制，生均經費逐步提高，實施了全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件等一系列重大項目，大力推進學校標准化建設，大幅改善中西部貧困地區學校條件。

　　2014年初舉行的全國教育工作會議，將“改革資源配置方式，大力促進教育公平”作為年度工作重點之一，強調最大限度向貧困地區義務教育薄弱環節傾斜。在隨后出台的《全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件的意見》中，提出5年投入1750億元用於改善貧困地區薄弱校辦學條件。

　　此外，國家實施農村義務教育學生營養改善計劃，在集中連片特殊困難地區的680個縣，中央財政給每生每天3元補貼，2600萬孩子吃得更有營養﹔中央實施農村寄宿制學校建設工程，解決寄宿制學校住宿、食堂、飲水、廁所等一系列難題﹔中央和地方政府建立校車制度，撥出巨額資金，購置校車，為孩子們建起安全的“綠色通道”，越來越多的孩子坐進“特權”車、放心車……在很多地方，農村最好、最安全的建筑是學校，已經成為現實。

　　學校建好了，設備齊全了，但是師資問題依然是提高教育質量的攔路石。建立城鄉校長教師輪崗交流機制，優化農村教師隊伍配置，刻不容緩。

　　為了讓農村孩子擁有好教師，師范生免費教育政策從6所教育部直屬師范大學擴展到16個省的師范院校。“特崗計劃”吸引著越來越多的高校畢業生到農村任教。“中小學教師國家級培訓計劃”培養的教育領軍人物中，95%是農村中小學教師。

　　從去年開始，不少地方開始了師資配置的“大動作”。河北省縣域內義務教育學校校長在同一學校任滿兩屆將實行異校或異職交流，城區學校教師到農村學校支教﹔安徽試水教師“無校籍管理”，教師將不再僅屬於某一所學校，而是區域共享資源……支撐這些大動作的，是國家一系列關於教師的新政：印發城鄉統一的中小學教職工編制標准﹔印發關於推進縣（區）域內義務教育學校校長、教師交流的若干意見，實施名師名校長交流特聘崗計劃，推進義務教育學校教師校長資源均衡配置﹔繼續實施邊遠貧困地區、邊疆民族地區和革命老區人才支持計劃教師專項計劃﹔推進實施農村校長助力工程……有了政策保証，教師流動起來更加順暢，不再有后顧之憂。

　　 【專家觀點】

　　跨上義務教育均衡發展的新高度

　　■陶西平

　　教育規劃綱要頒行5年來，我國義務教育取得了令世人矚目的成就。實現了一個跨越，縮小了四個差距，緩解了兩個熱點，積累了五條經驗。

　　一、實現了一個跨越

　　實現了從基本普及九年義務教育到實現全面普及九年義務教育的跨越。在上個世紀末，我國大多數地區均已通過國家的“兩基”達標驗收，而在2011年，全國所有地區都已通過“兩基”達標驗收，從而在全國范圍內全面普及了九年義務教育。這是一項偉大的歷史性成就。

　　二、縮小了四個差距

　　一是地區差距在縮小。國家加大財政投入向中西部傾斜力度，實施中西部農村初中校舍改造等系列工程﹔同時全面提高了少數民族和民族地區教育水平。二是城鄉差距在縮小。國家大力發展農村教育、實施農村義務教育薄弱學校改造計劃和鄉村教育支持計劃，農村學生的營養改善計劃，面向貧困地區定向招生計劃，進一步縮小了城鄉差距。三是校際差距在縮小。在全面推進義務教育均衡發展的進程中，充分發揮優質教育資源的輻射作用，努力提高薄弱學校的辦學水平。四是群體差距在縮小。對貧困家庭子女，國家健全家庭經濟困難學生資助體系，實現從學前教育到研究生教育的全面覆蓋﹔對殘疾兒童，實行“特教特辦”，特殊教育體系基本完善，殘疾人受教育機會顯著增加。對進城務工人員的隨遷子女，推動各地將常住人口納入區域教育發展規劃、將隨遷子女教育納入財政保障范圍。對農村留守兒童，關愛服務體系已初步建立。

　　三、緩解了兩個熱點

　　部分城市地區的擇校過熱得到緩解，小學生學習負擔過重得到緩解。

　　四、積累了五條經驗

　　不斷深化教育綜合改革是教育事業改革與發展的根本保証。

　　一是要有明確的階段性目標。教育規劃綱要提出，到2020年，全面提高普及水平，全面提高教育質量，基本實現區域內均衡發展，確保適齡兒童少年接受良好義務教育的目標，明確的目標統一了認識、統一了行動的方向。二是要落實相應的責任。教育部和各省、自治區、直轄市先后簽訂了實現義務教育均衡發展的目標責任書，規定了不同地區實現義務教育基本均衡發展的具體標准和實現目標的期限。明確了政府的責任，這就使推進九年義務教育均衡發展成為可操作、可檢測的具體行動。

　　三是要提供切實的可靠保障。投入保障是義務教育發展和教育優先發展戰略地位切實鞏固的基本條件。2012年如期實現教育規劃綱要確定的國家財政性教育經費支出佔國內生產總值4%的目標，教育經費“三個增長”在絕大多數省份得到落實，教育生均撥款制度不斷健全。義務教育生均公用經費基本定額不斷提高，並通過資助確保學生不因家庭經濟困難而失學。四是要問題引領，實行必要的政策傾斜和政策干預突破難點。貧困地區和貧困人群的義務教育問題，部分邊遠地區和民族地區義務教育階段的輟學問題，部分農村地區為貫徹就近入學原則產生的小規模學校和教學點的建設問題，部分城市地區的“擇校”和由此產生的大班額問題等，是長期以來困擾義務教育發展的問題。政府在貫徹教育規劃綱要過程中，堅持問題引領，加大必要的政策傾斜力度和政策干預力度，從而使得這些問題有的得到較好解決，有的得到有效緩解。義務教育是政府的責任，群眾認同的正確的政策傾斜和干預是落實政府責任的重要途徑。五是要加強監督和檢查。5年來，我國堅持依法治教，教育督導制度進一步完善，監督問責不斷強化，教育治理水平邁上了新台階。組織了義務教育縣域內實現基本均衡發展的國家認定，開展了農村義務教育學校辦學條件、教育信息化、冬季取暖等30余次專項督導，對推動義務教育均衡發展發揮了重要作用。（作者系國家教育咨詢委員、中國民辦教育協會名譽會長、國家總督學顧問）

　　難啃的“骨頭”還需細細“嚼”

　　■本報記者 劉博智 柴葳 11月26日發自北京

　　“難啃的硬骨頭大部分都在基礎教育領域。”在今天的發布會上，教育部新聞發言人續梅坦言。

　　在國家教育咨詢委員、國家總督學顧問陶西平看來，有些問題長期以來困擾義務教育，有時顯得異常緊迫。義務教育階段“痛點”逐個破解，需要加大必要的政策傾斜力度和政策干預力度。陶西平說：“義務教育是政府的責任，群眾認同的正確的政策傾斜和干預是落實政府責任的重要途徑。”

　　在調研評估的過程中，義務教育第三方評估總負責人、西南大學基礎教育研究中心主任宋乃慶發現，經費投入的“中部塌陷”現象不容忽視。

　　他發現，2013年中部小學生生均預算內事業經費比東部低2398元，甚至比西部還低1408元，而且根據這幾年的數據，這種差距正在越拉越大。宋乃慶說：“中央投入和地方投入西部的比例是8︰2，中部比例隻有6︰4，我建議採取7︰3或7.5︰2.5，同時嘗試逐步在中西部地區分省實施差別化的投入政策。”

　　城市學校“校內減負、校外增負”的現象這幾年依舊明顯。宋乃慶建議，各級政府應科學改革中考評價錄取制度，將初中畢業考試和高中錄取權下放至區縣，將高中錄取指標下放到學校﹔努力探索德智體美勞全面評價學生發展的綜合素質評價和錄取辦法，積極為整個初中學生“減負”。研發中小學學業負擔測評模型，建立“督政—督學—監測”一體化的新型督導機制。

　　近年來，課外輔導機構也“改頭換面”，流行起“點對點”模式的上門課業輔導，這使得監管更加困難。對此，宋乃慶建議，教育部門應聯合工商、安監、公安等部門加強校外教育輔導機構的審批和管理。鼓勵和提倡更多培訓機構加入《中小學生校外培訓機構自律公約》。教育部基礎教育一司司長王定華表示，教育部明確規定，公辦學校教師不得到校外輔導學校任職，在校外輔導機構獲得的各種証書在入學時沒有效果，今后將聯合多部門對課外輔導進行規范管理。

　　進城務工人員隨遷子女平等接受義務教育問題是這次評估組關注的重要問題，在發布會上，也是記者們的興奮點。王定華介紹，將來一段時間，實施混合編班和統一管理，促進隨遷子女融入學校和社區。特大城市和隨遷子女特別集中的地方，可根據實際情況制定隨遷子女入學的具體辦法。健全留守兒童關愛服務體系，形成政府主導、部門協同、社會參與、家庭履責的工作機制，重點加強對無人監護和雙親在外留守兒童的關心、照顧和救助，開展多種形式教育關愛服務活動，突出落實父母的監護責任。

　　在提問環節，有兩個記者提到了擇校的問題，他們毫不諱言地表達了對就近入學政策的困惑和不解。王定華說：“徹底解決擇校問題，需要標本兼治。關鍵在於優質教育資源的供給。目前來看，在城市地區鼓勵集團聯盟、學區化，是在較短時間裡解決優質教育資源缺乏的治標之策。”

　　王定華介紹，下一步的工作重點是鞏固免試就近入學成果，全面實行單校劃片或多校劃片，加快實現免試就近入學全覆蓋。通過合理劃定入學范圍、有序確定入學對象、規范辦理入學手續、全面實行陽光招生、制訂落實配套措施等，落實各級政府和教育部門職責，強化工作監管和社會監督，全力推進權利公平、機會公平、規則公平，全面提高幼升小、小升初工作水平。

　　 陶西平扳著手指頭數：貧困地區和貧困人群的義務教育問題，部分邊遠地區和民族地區義務教育領域的輟學問題，部分農村地區為貫徹就近入學原則產生的小規模學校和教學點建設問題，部分城市地區的擇校和由此產生的大班額問題。

(來源:中國教育報)

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