专项二十  就业问题

　　“五一”国际劳动节前夕，2010年全国劳动模范和先进工作者表彰大会于4月27日上午在北京人民大会堂隆重举行。胡锦涛在会上指出，要切实实施积极的就业政策，创造更多就业岗位，促进充分就业，改善就业环境，提高就业质量，不断增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬。要切实发展和谐劳动关系，建立健全劳动关系协调机制，完善劳动保护机制，让广大劳动群众实现体面劳动。

　　■ 背景表述

　　一、当前状况

　　当前，中国面临十分复杂和严峻的就业形势。具体表现为：

　　２０１０年我国城镇登记失业率为４．１％。今后五年，城镇劳动力的供求缺口每年将达到１３００多万人，比“十一五”期间压力还大。从人力资源市场供求情况看，大部分省份用工缺口与去年同期基本持平，个别地区有所下降。２０１１年将有６６０万高校毕业生，比２０１０年的６３０万人多了３０万。预计十二五期间应届毕业生年均规模将达到将近７００万人，总量压力有增无减。

　　（一）产业结构调整和经济发展方式转变带来的结构性失业

　　２０１０年，国家加大了产业结构调整力度，加快了经济发展方式的转变，也发布了许多政策措施。控制过剩产能、淘汰落后产能、改制传统企业、兼并重组部分企业等措施在促进经济持续增长的同时也可能带来结构性失业。如何确保企业平稳退出、职工妥善分流，降低岗位流失、促进再就业就成了２０１1年就业工作需要认真研究的问题。

　　（二）国际金融危机余波未平带来的周期性失业

　　从２０１０年经济发展形势可以看出，尽管世界经济逐步回升，但仍处在不确定时期，后危机时代也在不断影响着已经融入世界经济的中国，尤其是影响着我国的对外贸易，使得出口减少，外向出口型企业发展困难，从而带来周期性失业。

　　（三）劳动力供大于求带来的失衡性失业

　　２０１０年，全国城镇需要安排就业的总人数超过２４００万人，新生劳动力将达到１５００万人，全年能够提供的就业岗位仅１２００多万个，供求缺口十分巨大。从供求总量看，目前全国劳动力供大于求的问题仍然比较严重。

　　二、政策方针

　　国务院总理温家宝在２０１１年政府工作报告中指出：加快发展社会事业，切实保障和改善民生。始终坚持经济发展与社会发展相协调，围绕改善民生谋发展。把就业放在经济社会发展的优先位置。加强职业培训和就业服务，促进高校毕业生、农村转移劳动力、城镇就业困难人员就业，做好退役军人就业安置工作。实施劳动合同法和就业促进法，普遍提高最低工资标准，推动建立和谐劳动关系。

　　２０１１年的工作：千方百计扩大就业。继续实施更加积极的就业政策。今年中央财政拟投入４２３亿元，用于扶助和促进就业。要适应我国劳动力结构特点，大力发展劳动密集型产业、服务业、小型微型企业和创新型科技企业，努力满足不同层次的就业需求。继续把高校毕业生就业放在首位，做好重点人群就业工作。加强职业技能培训，鼓励自主创业。加强公共就业服务，健全统一、规范、灵活的人力资源市场。加快就业信息网络建设，实现全国互联互通。加强劳动保障监察执法，完善劳动争议处理机制，依法维护劳动者权益，构建和谐劳动关系。

　　■ 对策表述

　　一、基本措施

　　（一）解决高校毕业生就业难问题

　　２０１０年４月７日，人社部、教育部等６部门联合下发《关于实施２０１０高校毕业生就业推进行动，大力促进高校毕业生就业的通知》。２０１０年５月２０日至２６日，人社部举办“２０１０全国民营企业招聘周”活动，近１１０万求职者与用人单位达成了就业意向。２０１０年６月４日，人社部推出大学生创业引领计划，２０１０年全国自主创业的应届毕业生总人数接近上年１０倍。人社部等部门还组织实施了“三年百万”高校毕业生就业见习计划。

　　（二）化解农民工群体就业难问题

　　２０１０年，农民工的就业形势可谓是“招工难”与“就业难”两难并存。２０１０年中央一号文件提出，要“着力解决新生代农民工问题”。为解决好这一群体的就业和权益保障问题，政府采取了各种措施，比如，为了积极开展农民工培训，２０１０年１月２１日，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》；为了推进农民工签订劳动合同，保护农民工的各项权益，２０１０年２月５日，国务院办公厅发出紧急通知，要求切实解决企业拖欠农民工工资问题；为了适应农民工的流动，国家对农民工的养老和医疗保险衔接问题作出制度性安排，并尝试解决农民工的看病难问题。其中，政府实施的各项政策中尤其以“服务进城务工，帮助就近就业，扶持返乡创业”为主题，以帮助农村劳动者通过异地流动就业、就地就近就业和返乡创业等渠道，以实现转移就业为重点的“２０１０年全国春风行动”效果最为显著。

　　（三）积极帮扶困难群体就业

　　帮扶困难群体就业是保障和改善民生的重要内容，是就业工作的重中之重。２０１０年３月１０日，为了依法维护残疾人劳动就业权利，切实保障残疾人享有平等就业机会，国务院办公厅转发了中国残联等部门和单位《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设指导意见的通知》。

　　（四）其他促进就业政策措施

　　２０１０年，政府为了稳定回升的经济态势，保障和改善民生，还发布了许多其他促进就业的政策措施，产生了良好的效果。比如在维护就业权利方面，尤其是保障乙肝表面抗原携带者入学和就业权利问题，国家高度重视。人社部、卫生部、教育部等部门共同印发了《关于进一步规范入学和就业体检项目，维护乙肝表面抗原携带者入学和就业权利的通知》。比如在促进留学生回国创业方面，人社部于２００９年９月下发《关于实施中国留学人员回国创业启动支持计划的意见》，正式实施“中国留学人员回国创业启动支持计划”。比如在加强职业培训促进就业工作方面，２０１０年上半年全国共组织７２７万人参加各类职业培训。

　　二、国内经验

　　浙江省在经济保持较快增长势头的基础上，紧紧抓住入世和知识经济带来的机遇，在“就业优先原则”的前提下，基本上形成了就业和经济发展良性互动的态势，劳动就业工作取得了较大的成效。

　　第一，确立“就业优先”的政策导向。所谓“就业优先”，一是劳动力市场发展要优先于其他要素市场的发展，二是劳动者利益要适度优先于资本利益，三是降低失业率的调控政策要优先于反通货膨胀的政策，四是有利于促进就业、完善社会保障制度方面的政策要优先于其他财政支出予以安排，五是在社会发展过程中，就业岗位的增加要优先于社会收入水平的提高。要从根本上解决就业问题，政府的决策具有决定性意义。

　　第二，保持经济持续快速健康发展促进就业。解决就业和再就业问题，根本出路在于发展经济。据有关专家预测，浙江省在未来几年只有保证每年能净增５０万个以上的就业岗位，才可能将城镇登记失业率控制在５％左右。因此，保持一定的经济增长速度，是解决就业和再就业的关键。

　　第三，采取积极政策措施，广开就业门路。一是积极发展第三产业；二是大力开发社区服务就业；三是促进劳动密集型企业的发展；四是配合新的经济增长点；五是结合农村经济结构调整和城市化战略的实施，为农村劳动力转移创造更多的就业岗位。要通过促进乡镇产业优化和升级，特别是以创办工业园区为载体，不断拓展就业新领域。

　　第四，大力加强教育和职业培训，提高劳动力有效供给。一是在坚定不移地普及九年制义务教育的同时，鼓励发展中等普通教育和职业教育，大力发展高等普通教育和职业教育，从提高劳动者的文化和技术素质入手，提高劳动力的有效供给；二是对未能进入高中、大学的新生劳动力，实行劳动预备制度；三是要把下岗失业人员再就业培训作为职业教育和技能培训的重要内容；四是在完善现有企业职工培训制度的基础上，逐步建立“政府购买培训成果”的机制。

　　第五，建立市场导向的就业机制，开展灵活多样的就业形式。政府通过舆论引导、政策扶持，促进就业市场机制的进一步完善。大力发展和培育各级各类劳动力市场，充分发挥劳动力市场在劳动力资源优化配置中的作用。

　　第六，明确目标，突出重点，实行积极的就业扶持政策。统筹兼顾，既要妥善解决城镇新增劳动力、农村被征用土地的劳动力就业问题，也要努力做好城镇下岗失业人员的再就业。同时，要突出重点，有针对性地制定和实行一些积极的就业扶持政策，比如税费减免政策、小额贷款政策、社保补贴政策、免费职业培训政策、免费提供职业指导和职业介绍服务等。

　　第七，完善社会保障体系，织密社保安全网。完善健全的社会保障体系，是做好就业和再就业工作的重要配套措施。要根据不同就业困难对象制定相应的社会保障办法。对下岗失业人员，完善他们的社会保险关系的接续办法。研究解决“青年失业人员”、“长期失业人员”和“农村失土转为城镇人员”的社会保障问题，特别是他们的基本养老和基本医疗保障问题。继续巩固“两个确保”，搞好失业保险和城乡居民最低生活保障的衔接办法，充分发挥“三条保障线”的重要作用。

　　三、国外经验

　　（一）通过加强立法解决就业问题

　　通过加强立法来解决就业问题，这是许多国家面对严峻的就业形势采取的一种强制办法。近２０多年来，美国为解决就业问题制定了不少法律，其中颁布的职业培训和职业教育方面的立法就不下几十个，重要的有：《人力开发与培训法》（１９６２年）、《职业教育法》（１９６３年）、《就业机会法》（１９７３年）、《青年就业与示范教育计划法》（１９７４年）和《就业培训合作法》（１９８３年）等。这些法律的实施达到了全社会重视并支持职业培训的目的。英国政府促进就业对策的特点是立法比较完备。工业革命后，英国议会通过了３项有关职业教育与培训的法案。１９６４年，他们又通过了《工业训练法》，以保证为工商业的所有部门提供充分的、有技能的工人。１９７３年又通过了《就业和培训法》，把劳工市场所有的主要服务机构合并在一起以保证按照雇主、工会和地方政府的共同利益进行管理。１９８８年、１９９２年又先后颁布了“教育改革法案”和“继续教育和高等教育改革法案”，这两项法案的实施有效地推动了英国失业人员的开发和利用。

　　（二）加大财政直接投入解决就业问题

　　财政优惠政策是一种财政间接投入，与此相对应，西方国家还普遍采用财政直接投入以解决就业问题，如政府对不能满足支出需要的失业保险基金提供补助，加大对劳动力市场的投入等。德国政府１９９７年度财政预算用于弥补失业保险基金赤字为４１亿马克，由于失业人数增长，不得不追加到１５０亿马克。还有一些国家对于没有能力缴纳失业保险费或领取失业保险金到达规定期限的失业者建立失业救济制度，由政府预算安排所需资金。如法国，１９９４年政府财政用于失业救济的支出达１２００亿法郎。

　　建立完善、高效的劳动力市场体系，为失业者真正实现“市场就业”提供条件，这也是摆脱政府直接安置失业者的有效办法，西方国家政府每年预算都安排一定数额的资金用于劳动力市场建设。瑞典就业系统的年费大约为７００亿克朗，都来源于政府财政。西班牙政府１９８８年通过一项若干年的就业计划，打算到２０００年创造１００万个就业机会，并将失业率降到１７％，为推进这项计划的执行，国家将投入１６０亿美元的资金。

　　（三）通过低息贷款、减税等方法扶持中小企业的发展，扩大就业渠道

　　从中小企业在市场中所占份额来看，其吸收劳动力的能力远远大于大企业，在解决劳动就业方面作用突出。美国小企业在历次经济危机中都吸收了大量失业人员。日本小企业就业人数占日本工业总劳动力的７４％。芬兰政府以减税和优惠政策扶持中小企业的发展，为创造新的就业岗位提供了可能性。德国政府对符合政府补贴政策的中小企业给予财政补贴，最低的资助为总投资的５％。对在落后地区兴建的中小企业，政府提供贷款担保，同时减免税收，并设立中小企业开发促进资金，对中小企业科研开发给予补贴。

　　■ 命题预测

　　就业是民生之本，就业问题是最大的民生问题。温家宝总理指出，要让人民生活得更有尊严。实现这个美好愿望，首先要解决好就业问题。２００３年安徽申论考查了大学生就业，２００７年山东选调生申论考查大学生就业问题，２００７年内蒙古申论考查了大学生的就业态度，２００９年上半年四川申论也考查了大学生就业。由此看出，就业问题是出现频率较高的命题方向，考生在备考时应予以重视。

　　■ 典型事例评析

　　江苏徐州籍２５岁农民工苗晴说：“公司给我上了四险，我自己也贴了钱，但这样的保险我觉得一点都不保险。我算过一笔账，不论上多长时间的保险，一旦离开这座城市，还是照样享受不到医保，拿不到退休金。”

　　在北京做了９年保安的山东籍农民工孟令升说：“除夕夜提着灭火器在京城居民小区里巡逻守护，元宵节吃不上团圆饭在小区门口站岗，维持小区停车秩序却无故遭到业主谩骂甚至脚踢，还被人说成是‘看门狗’……这是这几年做保安给我留下的记忆。我不怕自己薪水低、工作苦、生活难，让我不能接受的是得不到城里人的尊重，得不到社会认同。”

　　浙江来京打工的２４岁小伙子黄华：自己高中毕业，在工友中算是知识分子。来到北京，在建筑工地做了一名施工员。工余有时候会打牌、看电视，有时候会看书、去网吧上网。“我原来学过一阵子室内设计，现在想继续学习，就买了这方面的书自学，偶尔去网吧上网看看最新的设计动态，希望以后能有机会继续在这个行业发展。”

　　近年来，随着新生代农民工转移规模的不断扩大，新生代农民工对我国社会、经济和文化发展的作用越来越明显，有力地促进了我国工业化、城镇化和农业现代化的发展。因此，解决好新生代农民工问题对我国的重要性不言而喻。但由于户籍、经济、文化等方面的原因，使得新生代农民工的生存和发展状况依然存在很多问题。解决农民工就业问题依旧是就业工作的重点。

　　新生代农民工在劳动权益维护方面存在着整体收入偏低；劳动合同签订质量、执行情况差；工作稳定性差；社会保障水平偏低，养老、医疗、失业、工伤、生育保险参保率远不及城镇职工，所在单位为其缴纳社会保险的知情度不高；职业安全隐患较多等诸多问题，职业规划欠缺以及迫切的情感诉求都是新生代农民工融入城市的重大障碍。因此要不断完善农民工社会保障体系，重视新生代农民工的文化生活和情感归属，营造理解、尊重和关爱农民工的良好社会氛围，满足新生代农民工日益增长的精神文化需求。

　　从职业技能方面来说，农民工教育培训的主体和责任不明确，部分新生代农民工未接受过培训；教育培训的内容针对性不强，培训的内容与农民工的就业需求和个人兴趣脱节，缺乏实用性；教育培训的师资力量薄弱，形式单一，教育质量难以保证。围绕加强农民工的教育培训，政府要明确教育培训机构，纳入政府财政预算，制定具体方案，明确职责任务，要发挥共青团、工会、妇联组织的作用，与用工企业进行对口培训、协作，实现就业、考核、服务一体化，拓展教育培训的模式，整合社会资源。大型企业可以有计划地安排职工学习、培训，提升他们的技能。

　　新一代农村流动人群的出现和壮大，已经让城市没有多少时间去享受流动人群的“红利”了，继续靠农村流动人群的廉价劳动维持繁荣和发展的余地将越来越小。只有给予农村流动人群以基本的市民待遇，让他们分享城市改革、发展和繁荣的成果，一个城市才能真正实现和谐、和睦，才能保持可持续性发展。