4%目标为何屡屡落空(看教育如何追4②)

2010年05月25日00:00  来源:人民网-《人民日报》

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  不仅仅是“投入不足”

  投入层级失衡、权责不明现象亟须正视

  本报记者  任姗姗

  教育经费4%的国家战略目标,最早始于1993年。(详见本报5月24日文化版《教育经费4%是如何设定的》)当时,党中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中明确写道:“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,在本世纪末(即20世纪末——编者注)达到4%”。

  然而,十几年过去了,4%依然是一个“可望不可即”的目标。

  这个其实只相当于“上世纪80年代发展中国家平均水平”的目标,为什么在中国就那么难实现?是钱的问题,还是其它问题?抑或是一个综合性问题?

  财政收入偏低

  一个似是而非的理由

  今年2月28日,在《国家中长期教育改革和发展规划纲要》征求意见稿出台的新闻发布会上,财政部副部长丁学东曾公开表示:实现4%的目标信心很大,同时难度不小。

  丁学东认为,财政性教育经费占GDP的比重既取决于财政性教育经费占财政支出的比重;也取决于财政收入占GDP的比重。

  2009年财政收入占GDP的比重是20.4%,低于各国平均水平10个百分点左右。在丁学东看来,这是制约我国财政性教育经费占GDP比重提高的主要原因。

  相比之下,财政部则更愿意计算教育拨款在政府财政支出中所占的比重。据介绍:“2004年至2008年,我国财政教育支出占总支出的比重从14.9%提高到16.3%,这一比重已经高于世界上大多数国家。”

  不过,北京师范大学教授袁连生并不认同。他认为,国际上常采用的“政府收入”概念,包括了所有的政府税费收入,以及社会保险收入、土地出让金等。按照这一标准,他估计,2008年政府全部收入已达9万亿元,占GDP的比例约30%,与日本、美国相当。

  而另有人士认为,行政成本的居高不下,大大挤占了教科、文卫、社会保障等公共服务事业资金。据国家统计局数据,1995—2006年,国家财政支出中行政管理费由996.54亿元增加到7571.05亿元,12年间增长了6.60倍。 

  对此,很多学者认为,“财政收入过低”并非教育经费增长难的关键症结。

  投入体制受限

  各层级教育投入失衡

  更多人关注到了“投入体制”问题。

  目前,中央财政直接负担部委下属重点高校,省级财政直接负担省属高校的支出,高中主要以县、区财政来负担。2002年4月,国务院办公厅发出《关于完善农村义务教育管理体制的通知》,提出将农村义务教育投入主体提高到县级政府层面。

  这种投入机制会带来什么“连锁反应”?普遍认为,它造成了各层级政府之间财政能力与所承担教育投入的不平衡,教育机构的层级越高,对应的负责政府财政越宽裕,反之亦然。

  根据财政部公布的《关于2008年中央和地方预算执行情况与2009年中央和地方预算草案的报告》,2008年中央财政的教育支出为1598.54亿元,仅占当年的财政性教育经费的15.27%。

  同时,不同省份对义务教育的投入,也呈现出马太效应。以2007年各地小学生均预算内教育事业费为例,排名前三位的沪、京、津分别为11498.99元、7316.16元和4956.36元,均数倍于全国的平均值。

  权责法规不明

  政策问责机制薄弱

  而上海师范大学教育学院院长陈永明认为,职责未明、职责难明,是当前教育财政的主要特征。教育投入责任不清,相关法律、政策问责机制薄弱,缺乏依法治教的意识是我国与其他教育发达国家最大的差距。他呼吁:通过法律的形式,确定保障教育经费投入的长效机制,并加大执法监督和问责制度。

  实际上,早在2005年全国两会期间,中国人民大学校长纪宝成等代表,就提交过议案,建议将《教育投入法》列入全国人大立法计划。他们提出,要尽快组织对制定《教育投入法》的研究论证,将教育投入真正纳入依法实施、依法监管的法制化轨道,进一步明确教育经费的来源、分配主体和划拨渠道,规定教育经费的投入、使用、保障和监督责任,规范操作程序,对事关教育投入的违法行为依法制裁,真正做到教育经费的投入和使用有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

  他们还建议,制定《教育投入法》,要合理确定各级政府对教育投入的责任。根据现行财政体制,按照各级政府财力水平的具体情况,从建立公共财政的基本要求出发,合理划分各级政府对教育投入的责任。 

       

  “基层达标,很难”

  一位基层教育官员的经费观

  本报记者  王伟健

  在湖南长沙,岳麓区的财政收入不算高,但这个区的教育投入近几年增长最快,增幅居全市之首。

  喻晓黎,岳麓区教育局党委书记。在基层当教育官,说起教育投入,一肚子感慨。

  增幅最大,占比仍低

  教育要优先发展,经费投入必须优先保障。怎么投入?喻晓黎拿岳麓区作例子:尽管岳麓区财力在长沙最弱,义务教育任务最重,但区里通过调整财政支出结构,加大对教育的投入力度。2009年,区教育投入近4亿元,增幅达54%,比区财政经常性收入增长率高出31.5个百分点,是该区近10年来增长最快的时期,增幅居全市五区之首。

  “在岳麓,教育局是掌握资金最多的部门之一。”喻晓黎很自豪。

  尽管教育投入如此快速增长,与GDP相比,比例仍然较低,远未达到4%。根据岳麓区公开资料,2009年,该区的GDP达到310亿元,比上年增长15.1%;财政收入为14亿元,增长22.5%。

  投入不足,系统问题

  喻晓黎认为,提高财政支出中教育经费的比重,涉及财政支出的结构。

  “很多地方,财政收入主要用于人员工资,是‘吃饭财政’。政府怎么可能有钱去提高教育经费的投入?因此,教育投入不足,不是简单的教育问题,而是系统问题。”他认为,“要减少政府的运行成本,让政府有更多可支配的财政收入。”

  岳麓区的教育投入结构近年来发生了很大变化。5年前,区财政主要保障教师工资;近5年,用于学校建设的投入增长最快。2007年达到3400万元;2008年为6000万元;去年更达到1.2亿元。

  喻晓黎说,接下来的3年,岳麓区至少还要投入6亿元用于学校安全工程建设。

  数字水分,混淆事实

  在喻晓黎看来,教育投入的关键,在于落实考核机制。

  他说,湖南省《建设教育强省的决定》规定,要依法确保财政性教育投入。在岳麓区,他们实施了教育经费预算单列制度,将教育经费纳入区人大的监督和审议范畴,切实保障了教育经费及时足额到位。但在一些贫困地方,如果没有监督和考核,规定很难落到实处。

  对于4%的指标,喻晓黎还有感慨:得注意“挤水分”。“很多地方政府官员,喜欢数字出政绩,在GDP数字上下功夫,有时会夸大本地区的GDP数字,这样一来,作为分母的GDP,就被注了水。”他说,“只有各种数字实实在在,才能准确地反映出教育投入的比例。”

  作为基层教育官员,喻晓黎实话实说,“教育支出要达到4%的目标很难。”他的建议是:着眼现有的资金约束条件,提高财政教育投入的效率;着手体制改革,合理分配教育投入,改进国家教育投入预算及管理制度,扩大支出和提高效率两者并施。 




  
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(责任编辑:苏楠)
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