教育為一定的人口服務，人口的規模和結構變化深刻影響教育供給。受育齡婦女人數、生育政策調整、生育意願變化、人口頻繁流動和人口城鎮化等多因素影響，我國基礎教育學齡人口的規模和分布正在發生重大變化。這要求基礎教育資源配置及時跟上人口變化步伐，進行相應調整，以實現人口和資源的良好匹配。

全面認識學齡人口變動特征

人口是教育資源配置的重要變量。全面認識學齡人口變動特征，是科學應對學齡人口變動挑戰的基礎。

出生人口具有一定的周期波動性。受人口再生產周期影響，出生人口每隔二十多年出現一次不同程度的高峰。上一次生育高峰期間出生人口的下一代陸續進入生育期，就會形成新一次生育高峰。我國生育政策調整時，正值育齡婦女人數高峰期，二者疊加導致出生人口出現較大增長。相反，生育政策的刺激效應僅持續了一段時間，同時育齡婦女人數下降，導致出生人口快速下降。出生人口的波動在教育領域體現為學齡人口的波動，要求教育資源配置進行相應調整。

出生人口對學齡人口的影響具有滯后性。從出生到入學存在一定的時間差，出生人口變化不會立即體現為學齡人口變化，而是會滯后一段時間。正是由於影響具有滯后性，人們難以在第一時間立馬察覺出這種影響。人口學專家也認為，人口事件往往是長周期事件，人口現象演變為人口問題具有一定的時間滯后性。但是反過來也應看到：一方面，這個時間差為我們應對學齡人口變化，提供了重要的時間窗口﹔另一方面，中小學學位建設從規劃動工到落成和投入使用，也需要一定的時間，縮短了時間窗口。

出生人口對學齡人口的影響呈現梯次推移性。出生人口變化並非同時影響各教育階段，而是首先影響學前教育，然后影響義務教育，其次影響高中階段教育，最后影響高等教育和成人教育，逐步往后推移。當前學前教育學位需求高峰已過，義務教育正在迎來學位需求高峰，高峰即將向高中階段推移，高等教育和成人教育也需要前瞻性地預判其影響。梯次推移性提示我們，一方面要抓住當前的主要矛盾，集中力量解決主要問題﹔另一方面要統籌利用各學段資源，加強學段之間教育資源的騰挪調配。

學齡人口分布呈現明顯的區域分化性。受人口頻繁流動和人口城鎮化等因素影響，我國學齡人口分布呈現明顯的區域分化特征。一方面，城鎮擠鄉村空，部分地方城鎮學位供給壓力大與鄉村學位富余現象並存。2021年我國常住人口城鎮化率為64.7%，義務教育在校生中城鎮佔比81.9%，義務教育在校生城鎮化率高於常住人口城鎮化。另一方面，人口淨流入地區學齡人口聚集，人口淨流出地區學齡人口相對較少。在城鎮內部，優質教育資源聚集區、產業或功能布局區、城市發展新區等學齡人口聚集。

出生人口長遠下降趨勢明顯。受育齡婦女規模下降、年輕人婚育觀念改變等因素影響，近年來我國出生人口持續下降。人口出生率從2017年的12.64‰下降至2021年的7.52‰，出生人口下行壓力較大。出生人口減少，在一些地方已經體現為學前教育入園兒童的減少。因此，從長遠來看，基礎教育學位需求呈下降趨勢。人口轉折時期，教育資源配置需要兼顧近期和遠期，做到既保障近期學齡人口增長需求，又不造成長遠教育資源的過度浪費。

科學應對學齡人口變動挑戰

學齡人口變動對區域基礎教育資源配置形成重要挑戰。各地結合自身實際，制定了符合區域特征的應對方案。

建立學位需求預測和預警機制，是科學應對學齡人口變動挑戰的工作策略和基本經驗。學位需求預測有助於回答學位需求到底有多少、分布在哪裡、缺口有多大、缺口分別通過每種方式能補齊多少等問題，有助於科學規劃和布局學位，確保學位布局與學齡人口分布相匹配，確保教育資源高效利用。尤其是在人口轉折時期，開展中長期學位需求預測，可以幫助地方更好地統籌近期學位需求增長和長遠學位需求下降，不造成教育資源的過度浪費﹔避免在學位需求增長時期一哄而上地新建改擴建學校，或在學位需求下降時期盲目地關停學校。學位需求預測需要綜合考慮人口出生、人口流入和流出、產業或功能布局、房產開發或拆遷等情況。個別有條件的地方實現了學籍數據和戶籍數據的關聯匹配，進而借助大數據技術和人工智能算法等，建立學位需求預測模型，為實時、動態地開展學位需求預測提供了便利。

在學位需求預測基礎上，可以建立學位預警機制。學位預警重在對相關指標進行監測和評估，並適時向社會發出評估性預報。從各地實踐來看，有的地方依據全域范圍的學位需求預測結果，給出總量缺口預警﹔有的地方依據片區內符合入學條件人數與學位供給數的比較，給出片區缺口預警﹔還有的地方依據符合入學條件人數與學位供給數的比例，給出風險等級預警。這些預警起著“預防針”的作用，提示政府相關部門凝聚共識、統籌學位規劃和建設、加大學位保障力度，引導家長理性擇校、及時調整入學預期。例如，2020年北京市在學位需求預測和預警基礎上，制定《關於進一步加強全市中小學學位建設的工作方案》，明確提出到2025年全市新建改擴建和接收居住區配套中小學150所左右，完成后新增學位16萬個左右，為擴大學位供給做出了重要保障。

充分挖掘存量潛力和努力確保學位增量，是擴大學位供給的兩個重要方向。一方面，要盤活存量資源，充分挖掘存量潛力。在出生人口和學位需求長遠下降、政府財政收支緊平衡背景下，充分挖掘存量潛力是確保教育資源不過度浪費、減輕政府財政負擔的重要辦法。各地在遵守中小學校辦學條件標准前提下，想方設法挖掘存量教育資源潛力。辦法包括：整合校內空間，復合利用各類教室﹔改行政辦公室、學生宿舍、專用教室為普通教室﹔在不產生大班額的前提下適當擴大班級規模﹔臨時借用或租用校舍等。此外，各地還通過多種形式，加大學段之間和區域之間的教育資源統籌力度。例如，加強一貫制學校建設，方便學段之間統籌利用校舍﹔加強學區或教育集團內部不同學段之間的學位共享﹔引導城區優質普通高中學校到郊區開展寄宿制辦學，招收城區學生等。這些方法為擴大學位供給、緩減學位供需矛盾起到重要作用。

另一方面，要加大跨部門協同力度，努力確保學位增量。中小學學位建設涉及教育、發改、規劃自然資源、住房城鄉建設、財政等多個部門，需要跨部門協同發力。隻有加大政府統籌力度，才能確保中小學學位建設順利推進。例如，2020年北京市《關於進一步加強全市中小學學位建設的工作方案》由北京市教委等六部門聯合印發，明確了各部門的職責分工，為學位建設工作的落實提供了保障。在人口流入集中地區、產業或功能布局區、房產開發密集區，要尤為加強中小學學校建設，嚴格落實新建住宅小區配建學校有關規定。除了擴大學位供給以外，各地還通過強化多校劃片、推進干部教師交流輪崗、推進普通高中校額到校招生、加強郊區優質教育資源布局等舉措，促進義務教育優質均衡發展，緩解學位結構性供需矛盾。

對鄉村地區而言，要加強城鄉學校的一體規劃，在鄉村振興和教育強國的戰略高度謀劃鄉村學校發展。科學開展鄉村地區的學位需求預測，在預測基礎上規劃鄉村學校布局，妥善處理好鄉村小規模學校撤並與保留的問題。對規劃長期保留的鄉村學校，應加強建設，推動建成鄉村溫馨校園，完善小規模學校與城鎮學校、鄉鎮中心校一體化辦學機制，著力加強教師走教和交流輪崗，多措並舉切實提高學校辦學質量，辦成小而優的特色學校。對長期空置、確無運轉需求的學校，應當在充分尊重當地村民意願的基礎上，結合當地實際，將學校空間轉化為服務周邊村民的鄉村幼兒園或圖書館、文化館、文體中心、敬老養老中心等其他社會公共事業，服務鄉村振興。

總之，在學齡人口變動背景下，要加強學位需求預測和預警，通過充分挖掘存量潛力和努力確保學位增量，擴大學位供給，保障每一位適齡兒童就近就便上好學，為每位學生成功、出彩提供機會，促進義務教育優質均衡發展，助力我國人口高質量發展。

（作者馮洪榮，系北京教育科學研究院院長）

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