談北京公考熱點--弱勢群體保護
李祖華
  2006年12月11日09:51 【字號 】【留言】【論壇】【打印】【關閉
 
  金路李祖華談北京公考熱點--弱勢群體保護


  現階段,弱勢群體問題已成為我國社會生活中日益凸顯的嚴重社會問題。如何解決社會弱勢群體問題,促進弱勢群體的就業、生活與福利保障,事實上已經成了我國進一步深化改革,加快經濟社會發展的不容回避的問題了。同時,對於弱勢群體社會保障和社會支持對策的研究現已成為當下學界研究的熱點問題。但是,綜觀已有的相關研究成果,多集中於對弱勢群體的一般社會支持對策的研究,缺乏從政府責任的高度,特別是從政府公共政策制定的角度深入探討弱勢群體問題的解決途徑。本文試圖結合弱勢群體的基本特征,以政府的行政責任和公共政策職能為基本視角,深入透析政府在解決社會弱勢群體問題過程中的職責。
  一、社會弱勢群體的界定及其基本特征
  弱勢群體成為國際通行的一個詞匯,是在近幾十年。目前,我國學術界對於“弱勢群體”這一概念有不同的稱法,如:脆弱群體、社會弱者群體等。學者們根據自己的研究,從不同的角度對弱勢群體進行了各自的界定。如有的學者將社會弱者作為社會工作的對象,認為“弱勢群體是在遇到社會問題的沖擊時自身缺乏應變能力而易於遭受挫折的群體”。有的學者從經濟的角度,將弱勢群體看做是貧困群體或者是貧困群體的一部分,認為“脆弱群體指的是這樣一些人口群體:由於各種外在和內在原因,他們抵御自然災害和市場風險的能力受到很大限制,在生產和生活上有困難。脆弱群體一部分已經是貧困者,另一部分是潛在的貧困者。”有的學者則從政治和法律的角度,將弱勢群體界定為在社會中處於不利地位的群體,認為“弱勢群體是一個相對的概念,在具有可比性的前提下,一部分人群(通常是少數)比另一部分人群(通常是多數)在經濟、文化、體能、智能、處境等方面處於一種相對不利的地位。”並且認為法治社會應該從法治的公正性出發,對弱勢群體予以公平的對待,對弱勢群體的人權保障要給予例外對待和特別保護,最大限度地縮小弱勢群體與強勢群體的差距。
  一般地說,弱勢群體就是社會生活中的困難人群。在社會學的視域中,這些社會困難人群的出現是社會結構和社會關系失調的表現。所以,從社會學的角度看,弱勢群體是由於社會結構急劇轉型和社會關系失調或由於一部分社會成員自身的某種原因(競爭失敗、失業、年老體弱、殘疾等)而造成對於現實社會的不適應,並且出現了生活障礙和生活困難的人群共同體。在社會學看來,弱勢群體所存在的問題也必然就是社會的問題。弱勢群體問題得到有效的解決或緩解,有利於社會結構和社會關系的調適,從而有利於維護社會穩定,推動社會發展。
  現階段,我國的社會弱勢群體包括生活弱勢群體(如貧困者群體)、就業弱勢群體(下崗職工失業者)、生理弱勢群體(殘疾人群體)、年齡弱勢群體(退休者群體、老年人群體)等類型。
  從群體的基本特征上來看,弱勢群體具有經濟上的低收入性、生活上的貧困性、政治上的低影響力和心理上的高度敏感性。
  首先,經濟上的低收入性是弱勢群體的首要特征。社會弱勢群體通常都是經濟上的低收入者,其經濟收入低於社會人均收入水平,甚至徘徊於貧困線邊緣。造成一部分社會成員在經濟上的低收入性的原因是多方面的。其中,既有自身的原因,也有社會的原因,如:在市場競爭中失敗,下崗失業,身體殘疾,年老退休,等等,都會造成經濟上的低收入。經濟上的低收入也造成了弱勢群體的生活脆弱性,一旦遭遇疾病或遭遇到其他災害,他們很難具有足夠的承受能力。“經濟利益上的貧困性是社會弱者的根本屬性,決定著社會弱者在生活質量和承受力上的共同特征。”
  其次,生活上的貧困性。經濟上的低收入性決定了弱勢群體在社會生活中的貧困性,既表現為生活水平的數量低下,也表現為生活質量的低層次性。在其消費結構中,絕大部分或全部的收入用於食品,即恩格爾系數高達80%-100%,入不敷出﹔日常生活中使用廉價商品,穿破舊衣服,沒有文化、娛樂消費,並有失學等后果。生活上的貧困性也是弱勢群體的典型特征。
  第三,政治上的低影響力。弱勢群體在社會分層體系中處於底層,他們的政治參與機會少,對於政治生活的影響力低。政治生活的產品是公共政策,而公共政策是政府對整個社會的價值作權威性的分配,顯然,強勢群體在公共政策的制定過程中具有更重要的影響力。他們可以通過自己的影響力和游說活動,使得公共政策的制定有利於自己的利益需求,或者至少不影響自己的既得利益。而弱勢群體由於“遠離社會權力中心”,較少社會政治活動,難以影響公共政策的制定。同時,這也意味著弱勢群體僅僅依靠自身的力量很難或者很難迅速擺脫自身的困境,解決自己的問題。弱勢群體問題的解決必須依靠社會的力量,制定更加公正的社會政策,建立社會保障體系,從各個方面為弱勢群體提供社會支持,保護弱勢群體的權利,維護弱勢群體的利益。
  第四,心理上的高度敏感性。由於弱勢群體在經濟上的低收入性和社會生活中的貧困性,使得他們在社會中的心理壓力高於一般社會群體。他們的職業技能缺乏市場競爭力,或者已經失去年齡優勢,因而沒有職業安全感,收入較低且不穩定,常有衣食之憂,對生活前途悲觀,心理壓力巨大。同時,由於弱勢群體在政治上的低影響力,也使其難以依靠自身的力量改變目前的處境。這些都造成了弱勢群體在心理上的高度敏感性,使他們覺得自己是市場競爭中的失敗者,或者感到自己被社會所拋棄。他們有比較嚴重的相對剝奪感和較為強烈的受挫情緒。在社會生活中缺乏社會支持感,而“具有較低社會支持感的人對他人的評估比較消極,而對自己本身,則產生人際交往無能、焦慮及社會排拒感”。在心理上容易產生不滿、苦悶、焦慮、急躁情緒,難以自我調適,進而容易對生活失去信心。
  綜上所述,由於弱勢群體具有經濟上的低收入性、生活質量上的低層次性、政治上的低影響力和心理上的高敏感性,決定了這一群體在社會生活中具有極大的脆弱性。同時,也意味著弱勢群體僅僅依靠自身的力量很難或者很難迅速擺脫自身的困境,解決自己的問題。這就必然提出了政府在支持社會弱勢群體過程中的責任問題。
  二、政府在弱勢群體社會保護中的責任
  政府在弱勢群體社會支持和社會保護網絡中處於核心地位,肩負著義不容辭的責任。政府隻有明確自身的責任,切實履行自己的職責,才能逐步解決弱勢群體的社會支持和社會保護問題,進而體現社會公正,維護社會穩定,促進社會發展。
  (一)解決弱勢群體的生存權與發展權問題,是政府的基本行政責任。
  在解決弱勢群體的過程中,政府是無疑是主導性的力量,在弱勢群體的社會支持網絡中,政府理應扮演主導性的角色。正如馬克思在《路易·波拿巴的霧月十八日》中分析19世紀中葉的法國農民時所說的:“他們利益的同一性並不使他們彼此間形成共同關系,形成全國性的聯系,形成政治組織,就這一點而言,他們又不是一個階級。因此,他們不能以自己的名義來保護自己的階級利益……他們不能代表自己,一定要別人來代表他們。他們的代表一定要同時是他們的主宰,是高高站在他們上面的權威,是不受限制的政府權力,這種權力保護他們不受其他階級侵犯,並從上面賜給他們雨水和陽光。”我國社會主義市場經濟發展過程中出現的弱勢群體及其社會生活的貧困化,是市場競爭的必然結果和普遍現象。而解決弱勢群體問題必須首先依靠政府的力量,依靠政府對市場的適度干預和對市場缺陷的彌補,因而必然要強調政府的責任。“在社會主義市場經濟條件下,政府的責任在於給強者以‘發展權’,給弱者以‘生存權’,以有效地防止‘弱肉強食,適者生存’的純生物式的市場競爭。”
  (二)為弱勢群體提供社會保護是法治社會對政府的必然要求。
  法律作為一種強社會控制形式,是社會關系的調節器。在法治社會中,法律是弱勢群體實現自身生存和發展的武器,法律也要求政府必須擔當起保障人權、維護弱勢群體權益的使命。弱勢群體在社會生活中處於不利地位,而法治的公正性要求對弱勢群體予以公平的對待,同時,法治的普遍性要求對所有人不能有任何歧視,因此,政府對弱勢群體的人權必須要依法給予例外對待和特別保護,通過相應的措施最大限度地縮小弱勢群體與強勢群體的差距。政府依法“通過運用公共權力對社會資源的重新分配,給予強勢群體以特別的物質保障﹔或者運用公共權力,通過創造條件,排除妨礙等方式,給予弱勢群體以特別的精神、道義保障﹔或者雙管齊下,兩者兼而有之。”對弱勢群體的支持和保護是國家干預滲入私法領域、追求實質公平的結果,是法律適應現實社會生活需要而作出的制度安排。
  (三)對弱勢群體提供社會保護是政府德治的體現。
  社會主義市場經濟的發展,如若沒有理性的道德加以規范、引導,就會變質,以強凌弱、弱肉強食、你死我活、坑蒙拐騙、拜金主義、享樂主義等不道德現象和非理性行為就會充斥整個社會,弱勢群體與強勢群體的貧富差距就會日益擴大,從而造成社會矛盾和社會沖突。因此,在強調依法治國的同時,還必須堅持“以德治國”,提倡平等互助、扶弱濟貧,弘揚社會主義道德。堅持“以德治國”,就要通過德治與法治的結合,正確調節強勢群體和弱勢群體的關系,保障弱勢群體的正當權益。從這個意義上說,保護弱勢群體是“以德治國”的應有之義。
  (四)對弱勢群體提供社會保護,是政府在公共政策制定中貫徹公正原則的必然要求。
  公共政策是由政黨、政府等社會組織所組成的公共決策系統為實現社會目標、解決社會問題而制定或者選擇的行動方案和行為准則,它具體表現為一系列的法令、策略、條例、措施等。公共政策制定是社會政治生活中公共決策系統的經常性活動。公共政策制定實質上就是政府決策系統對已經出現的政策問題採取行動的過程。公共政策研究認為,在政府的政策制定過程中具有特定的價值取向,服務於一定的利益追求。在實踐中,公共政策的制定常常為一定的利益集團服務,幫助其實現經濟利益的最大化。這裡所謂的利益集團通常是社會生活中的強勢群體,而弱勢群體在公共政策制定過程中則很少具有實際的影響力。因此,為了堅持社會公正原則,政府在公共政策制定過程中貫徹公平的價值取向,對弱勢群體的利益提供支持和保護,防止出現“馬太效應”,避免使社會資源的分配進一步集聚於那些強勢群體的手中。因為,現代意義上的公正首先就表現在生存權、就業權、受教育權和社會保障權等基本權利。忽視弱勢群體的基本權利,政府的公共政策制定就不可能公平、公正。MZD在談到黨的政策與人民利益的關系時說:“我們的責任,是向人民負責。每句話,每個行動,每項政策,都要適合人民的利益。”鄧小平在談到“先富”政策與“共富”政策的關系時也說:“我的一貫主張是,讓一部分人、一部分地區先富起來,大原則是共同富裕。一部分地區發展快一點,帶動大部分地區,這是加速發展、達到共同富裕的捷徑。”鄧小平的“共同富裕觀”,對市場經濟條件下出現的弱勢群體給予了充分的關注和重視。
  (五)對弱勢群體提供社會保護,也是政府維護社會穩定和發展的現實需要。
  由於弱勢群體的生活日益貧困化,同時也由於社會貧富差距不斷擴大而造成的弱勢群體相對剝奪感的不斷增強,使他們最先也最強烈地感受到了社會改革和社會發展的成本與代價﹔又由於弱勢群體的經濟承受力低、風險抵御力弱,於是,在弱勢群體這一龐大的隊伍中就蘊藏了巨大的社會風險隱患,極易於因“水桶效應”而成為社會動蕩的“火藥桶”。亞裡士多德曾經認為,貧困就會激起禍亂。在所有情況下,我們總是在不平等中找到叛亂的起因。美國學者亨廷頓也認為,如果不能在消除社會絕對貧困的同時,逐步縮小社會成員之間的貧富差距,那麼這種“相對剝奪感”也容易使人傾向於暴力。在《關於正確處理人民內部矛盾的問題》中曾指出,社會主義社會也存在著“少數人鬧事”的現象,並且發生這種現象的直接原因是“有一些物質上的要求沒有得到滿足……但是發生鬧事的更重要的因素,還是領導上的官僚主義。”從社會學的角度說,“少數人鬧事”屬於社會聚合行為,社會生活中的不平等、不公正現象是發生聚合行為的根本原因。現階段我國一些地方發生強勢群體集體上訪、堵交通、圍政府等事件就是一種社會聚合行為。這種現象的不斷出現,說明解決社會弱勢群體問題,事實上已經成了改革過程中不容回避的問題了。因為,弱勢群體是我們社會中的基本勞動群眾,是我國社會主義政權的重要支撐,是“載舟之水”,是我們一切事業的基礎。弱勢群體問題如若不能得到有效的解決,則勢必會影響我國的政治穩定和經濟社會發展。
  三、政府解決社會弱勢群體問題的具體對策
  盡管由於國家現有財力的限制,對於弱勢群體的社會支持和社會保護僅僅依靠政府方面的力量是不夠的。在國家通過社會政策進行扶持和保護的同時,還必須要大力發展社區服務,建立社會互助網絡。但是,本文認為,政府在解決弱勢群體問題的過程中,負有義不容辭的責任。政府應該在弱勢群體的社會支持和社會保護體系中發揮主導性的作用,政府向弱勢群體提供社會保護首要的是要做好以下幾個方面的工作:
  (一)政府要配合國家立法進行相關的行政立法,以法律法規形式確保弱勢群體的生存與發展。
  任何社會都會有天災人禍,都會一部分人由於先天或后天的原因而暫時或永久地喪失勞動能力,都會有生、老、病、殘、傷、死者,都會有鰥、寡、孤、獨、貧困者,對這些弱勢群體的生活困難,政府就有責任以立法和制度的形式予以保障。改革開放以來,我國的立法機關在弱勢群體法律保護方面做出了巨大努力,也已取得了舉世公認的成就。國家立法機關制定的《婦女權益保障法》、《未成年人保護法》、《老年人權益保障法》、《殘疾人保障法》、《消費者權益保護法》、《民族區域自治法》等,都是對社會弱勢群體實施特殊保護的法律。但是,由於現階段中國社會弱勢群體構成狀況的異常復雜性,而且弱勢群體規模有不斷擴大的趨勢,政府及其行政機關要加大力度,積極配合國家立法進行相關的行政立法,以法律法規形式確保弱勢群體的生存與發展。西方國家在這方面有一些經驗值得借鑒。如美國政府的弱勢群體保護行動(Affirmative Action,簡稱AA)就是一項尋求推進社會公平價值的法律設計,公共機構通過對弱勢群體保護行動的計劃、政策和法律服從,承擔起執行這些法律規章的責任。在實施過程中,不僅反對就業雇佣歧視,而且要求雇主、工會和就業咨詢服務機構採取積極的行動步驟,通過准備和實行弱勢群體保護行動計劃,來減低社會中存在的弱勢集團成員不能充分被代表或雇佣的狀況。
  (二)政府要通過公共政策的制定或選擇,對弱勢群體提供公共政策支持。
  任何一項公共政策的制定都是為了實現一定的社會目標,沒有明確目標的公共政策是毫無意義的。正如詹姆斯·安德森所說的,“我們所關心的是有目的或者目標取向的行動,而不是隨意行為或偶然事件。現代政治系統中的公共政策基本上不是那些偶然發生的事情。它們是有意識地要產生一定結果的(盡管說這些結果並非總能實現)。”政府正是通過公共政策的制定與實施,協調社會矛盾,解決社會問題﹔政府也正是通過公共政策的制定與執行,對弱勢群體提供社會支持和社會保護。一個政府如何選擇自己的公共政策,選擇什麼樣的公共政策來干預社會生活,直接關系到該社會中種種矛盾、沖突的解決以及社會結構的調整,從而也直接影響該社會的未來發展方向。政府向弱勢群體直接提供社會支持和社會保護的公共政策是制定並實施社會保障政策,正如阿馬蒂亞·森所說的,“當飢餓現象發生時,社會保障系統尤為重要。”政府還通過制定具體的政策措施,為弱勢群體提供最低生活保障、公共政策傾斜和公平就業機會等,對弱勢群體進行社會救助,保護弱勢群體的權利和利益。同時,由於弱勢群體構成狀況的復雜性,對弱勢群體進行社會救助的公共政策也必然呈現層次性、多樣性和針對性。“社會福利政策以一般狀況或者以保障最低生活為基准,但它面臨的矛盾不可能是單一的,而是逐漸呈多樣化的趨勢。因此,單一的救助基准不可能解決全部的問題,它又會帶來新的、復雜的問題。針對這種情況,要對現金、實物、服務等各不相同的功能進行區分,同時還要更具體地掌握需求者、對象者的情況。在包括家庭和社區社會具體狀況的分析中,制定具有層次性、針對性的政策。”
  (三)政府還要通過其公共服務職能,向弱勢群體提供社會服務和社會保護。
  “新公共管理”理論強調政府的公共服務,主張建立企業化政府,其主要目標就是要克服公共服務供給方面存在的問題,“把權力中心主義轉化為服務中心主義”。同時,新公共管理理論還強調顧客至上或顧客導向,它通過把公民變成消費者(顧客),以市場取代政府,提供回應性服務,滿足公民(顧客)的不同需求。它還建立明確的服務標准,然后通過調查,傾聽公民(顧客)對公共服務的意見,測量其滿意程度,並根據績效指標(performance indicator)對目標完成情況進行測量和評估。“新公共管理”還強調要通過建立執行機構或半自治性的分散機構,讓它們負責公共項目的執行和公共服務的提供,縮小官僚機構的規模和集中化程度﹔通過“一步式商店”(“一站式服務”)提高公共物品和服務供給的效率。但是,政府的企業化是有限度的,如果政府完全以企業型政府自居,就有失去政府應有角色和責任的危險。所以,在轉變政府職能的過程中,應著重於提高政府的公共服務意識及公共服務的效率和質量,但是不宜將顧客導向的行政方式無限擴大至所有的政策領域。政府有責任把公共服務工作的觸角伸向弱勢群體,為弱勢群體辦急事、難事和好事,體現政府對老百姓的親和力,維護社會公正和社會秩序。
  總之,能否有效地解決弱勢群體的社會保護和社會支持問題,使得他們都能夠過上體面的生活,不僅事關中國的社會穩定和國家的長治久安,而且也關系到中國社會主義市場經濟能否實現長期高效有序的發展。因此,政府必須明確並且切實履行自己在弱勢群體社會支持網絡中的地位、作用和責任,從政策和制度上解決弱勢群體的社會支持和社會保護問題,才能維護社會穩定,化解政治風險,促進社會發展。
 

來源:北京金路公務員考試研究中心 (責任編輯:石希)


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